Institute for the Economy in Transition Institute for the Economy in Transition
http://www.iet.ru/

Аграрные реформы в переходных экономиках: общие цели и различные траектории

Е.Серова, д.э.н.. (Центр АПЭ ИЭПП)

1.                  Введение

Составной частью преобразований в пост-социалистических странах были аграрные реформы. Насущность этих реформ была обусловлена двумя основными причинами. Во-первых - важная роль АПК в национальных экономиках и неадекватность сложившейся структуры требованиям новой макроэкономической ситуации, высокая дотационность сектора в большинстве стран, производственная неэффективность. Во-вторых - потеря продовольственных рынков в внутри социалистического лагеря, прежде всего в СССР. Поэтому целью реформ в аграрном секторе переходных экономик являлось создание рыночно ориентированного сектора. В большинстве стран бывшего СССР и многих восточноевропейских странах стояла также задача снижения давления этого сектора на национальные бюджеты. В ходе достижения этих целей транзитные страны решали три основные задачи: (1) структурная перестройка сектора, приватизация земли и реорганизация сельскохозяйственных производственных единиц; (2) создание новой рыночной инфраструктуры сектора, приватизация в I и III сферах АПК, либерализация рынков; (3) формирование адекватной государственной агропродовольственной политики. В разных странах эти задачи решались по-разному, но эффективность преобразований определялась, прежде всего, типом национальной экономики, но не способами реформирования сектора.

Хотя созданная в годы преобразований аграрная структура также отличается от страны к стране, очевидной связи результативности реформ и скорости восстановления агропродовольственного производства в зависимости от этой структуры также нет.

Настоящая статья преследует цель показать общие закономерности аграрных преобразований в аграрных странах при всей неодинаковости конкретных траекторий

2.                  Аграрные и индустриальные страны: разница в аграрных преобразованиях

Результативность аграрных реформ в пост социалистических странах существенно зависела от того, является ли экономика страны преимущественно аграрной или индустриальной.

Аграрные страны характеризуются высокой долей сельского хозяйства в ВВП, преобладанием сельского населения в общей численности населения, низкими технологиями в аграрном производстве, относительно низким уровнем продовольственного потребления и соответственно высоким уровнем расходов населения на продукты питания. Кроме того, в аграрных экономиках происходит изъятие средств из сельского хозяйства в пользу развивающейся промышленности. Среди пост-социалистических стран к аграрным экономикам можно отнести Албанию, Вьетнам, Китай, Румынию и некоторые другие страны.

Для аграрных стран простое распределение земель в пользу семей ведет к немедленному росту как валовой продукции сельского хозяйства, так и душевого потребления продуктов питания. Действительно, низкие технологии в коллективных хозяйствах не создают экономию на масштабе производства, но коллективная форма обусловливает потерь в мотивации труда. Распределение земли между семьями в этом случае не нарушает сложившихся технологий, но существенно повышает мотивацию работников. В результате простое распределение земли ведет к немедленному росту производства. При этом неважно, приватизировалась земля, как в Албании или Румынии, или передавалась в пользование как в Китае или Вьетнаме.

С другой стороны, так как основная часть населения живет в сельской местности и занято в сельском хозяйстве, а подавляющая часть оборота аграрной продукции замкнуто на местные рынки, рост аграрного производства означает и рост среднедушевого потребления продуктов питания в стране в среднем.

Наконец, устранение таксации сельского хозяйства в пользу городской экономики, которое происходило с началом реформ, также содействует экономическому подъему с началом земельного передела.

Позднее эти страны неизбежно столкнутся с необходимостью более глубокого реформирования агропродовольственного сектора – формирования рыночной инфраструктуры, правового обеспечения прав собственности и т.д., но на первом этапе преобразований они демонстрируют заметный рост в ответ на первые шаги реформ.

Для преимущественно индустриальных экономик совершенно недостаточно только земельного передела для эффективных аграрных реформ, уже на начальной стадии преобразований они сталкиваются с огромным количеством проблем, ведущих к резкому падению и предложения, и спроса в агропродовольственном секторе. Раздел крупных хозяйств на более мелкие (семейные или нет) ведет к созданию мотивационного механизма, но сопровождается потерей экономии на масштабе производства, так как технологии аграрного производства более развиты и неприспособленны для мелких размеров ведения хозяйства. Баланс мотивационного выигрыша и потери на масштабе производства не всегда оказывается положительным. Адаптация технологий при радикальной смене аграрной структуры требует времени, а в это время , как правило, идет падение объемов производства.

Основная часть населения проживает в городах, а это значит, что продовольственное снабжение требует развитой рыночной инфраструктуры, способной эффективно доводить продукцию от поля до потребителя. В рамках централизованно планируемой экономики распределительные функции выполняло государство и не существовало рыночной инфраструктуры, которая не может возникнуть в одночасье. Это означает, что даже существующий рост в аграрном производстве не всегда в этих условиях означает рост продовольственного потребления: продукция просто не попадает к городскому жителю.

И, наконец, во всех индустриальных странах социалистического лагеря начало реформ было сопряжено с отменой или существенным снижение субсидий сельскому хозяйству, что, несомненно, ухудшило положение сектора.

Таким образом, преимущественно индустриальные экономики с началом аграрных реформ сталкиваются с резким падением валовой продукции сельского хозяйства. При этом результат не зависит от способа институциональных преобразований: результат тот же в Словакии с ее сохраненными крупными сельхозпредприятиями  и в Латвии, перешедшей к доминирующей фермерской структуре сектора, при проведении реституционной формы земельной реформы как в Чехии, компенсационной как в Венгрии или паевой как в России.

Таблица 1. Индексы валовой продукции сельского хозяйства в некоторых странах с переходной экономикой

 

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

Болгария

0,8

-6,6

4,5

-12,9

-18,3

6,8

15,4

-13,1

30,2

-6,2

Венгрия

-1,8

-4,7

-6,2

-20,0

-9,7

3,2

2,6

4,9

-0,6

-0,3

Латвия

3,9

-10,2

-3,9

-15,6

-22,4

-20,6

-6,0

-7,4

-2,4

-4,0

Литва

1,5

-4,4

-5,8

-23,5

-5,4

-20,2

6,0

10,3

6,5

-3,3

Польша

1,8

-5,5

-1,6

-10,7

8,0

-10,8

16,3

-8,9

-0,7

3,8

Россия

1,7

-4,6

-4,5

-9,4

-4,6

-12

-8

-7

1,4

-12

Словакия

0,6

-7,1

-7,0

-12,8

-7,2

9,3

2,1

4,1

-0,8

-3,1

Словения

-0,7

3,5

0,4

-5,5

-1,0

9,1

1,3

1,1

-2,6

2,1

Хорватия

4,0

-3,0

-5,0

-5,0

-5,0

-3,0

0,7

1,2

2,1

-1,4

Чехия

2,3

-2,3

-8,9

-12,1

-2,3

-6,0

5,3

-0,9

-5,9

5,8

Эстония

7,5

-13,1

-5,8

-19,5

-12,2

-12,9

-0,9

-6,3

-1,5

-0,5

Албания

6,5

-2,0

-17,4

17,1

18,6

8,3

13,2

3,3

1,0

6,0

Китай

н.д.

7,7

3,8

5,0

9,1

6,2

6,8

5,3

6,4

-0,4

Румыния

-5,1

-2,9

0,8

-13,3

10,2

0,2

4,5

1,8

1,6

-6,2

Источник: Данные ОЭСР

 

Таблица 1 показывает, что аграрные страны имеют рост сельского хозяйства с началом реформ, в то время как индустриальные страны – падение. Способ реформирования не имеет значения при этом.

3.                  Различные способы земельной приватизации реорганизации сельхозпредприятий

В большинстве переходных стран эпоха коллективного сельского хозяйства не сопровождалась национализацией земли и продолжалась не долее жизни одного поколения. В силу этого, во-первых, население еще помнило свои участки, сохранились кадастровые записи прав собственности на основную часть земель, во-вторых, в период социалистической экономики не были запрещены земельные сделки, и население не имело предубеждений против земельной собственности. Поэтому в этих странах была возможна процедура реституции в сельском хозяйстве.

Другие страны, как большинство бывших советских республик, было вынуждено прибегнуть к паевому распределению земель среди членов коллективов сельхозпредприятий. В Венгрии был несколько отличный третий путь: земля в том числе использовалась для компенсации пострадавшим от коммунистического режима. В

Таблица 2 показаны различия в способе проведения раздела земли в переходных странах.

 

Таблица 2. Правовые основы приватизации земли в некоторых переходных странах

 

Реституция в прежних границах

Паевание среди членов коллектива

Албания

Нет

Да

Белоруссия

Нет

Да: зем. паи

Болгария

Да

Нет: аренда и права пользования

Чехословакия

Да

Нет: аренда и продажа

Венгрия

Нет: ваучеры

Да: ваучеры

Восточные земли ФРГ

Да

Нет: аренда

Эстония

Да

Нет: аренда

Казахстан

Нет

Да:  зем. паи

Латвия

Нет

Да + аренда

Литва

Нет

Нет: аренда и продажа

Россия

Нет

Да: зем. паи

Румыния

Да

Да + аренда

Словения

Да

Нет: аренда

Украина

Нет

Да: зем. паи

Источник: Agricultural Policies, Markets and Trade in Transition Economies/ Monitoring and Evaluation.1996. Paris: OECD.1996. p.146

 

Таблица 4. Роль семейных ферм в аграрной структуре некоторых переходных стран, 1994-1995

 

Распределение земли по размерам хозяйств, %

 

до 5 га

5-100 га

более 100 га

Болгария

30

6

64

Венгрия

22

20

58

Латвия

23

58

19

Литва

33*

32*

35

Россия

4

5

91

Словакия

2,4

1,9

95,7

Чехия

1,3

5,3

92,4

Эстония

25*

15*

60

Албания

~95

~2

3

Китай**

95,4***

-

4,6****

Румыния

~45

~10

~45

* - до 3 га и 3-100 га; ** - 1997; *** - до 0,5 га; **** - 2200 га

Источник: Agricultural Policies, Markets and Trade in Transition Economies/Monitoring and Evaluation, 1996. Paris: OECD.1996.

 

Несмотря на разнообразие способов распределения земель от крупных хозяйства населению, структура землепользования в пост-социалистических странах сложилась в основном в двух видах: (1) доминирование крупных сельхозпредприятий и (2) доминирование мелких семейных ферм. Интересно отметить, что паевание, как правило, не приводило к преобладанию семейного фермерства, но и реституции  также часто сохраняли доминирование крупных хозяйств (Таблица 4). Как видно из таблицы, основную часть сельхозземель продолжают обрабатывают крупные хозяйства[1], которые арендуют земли у собственников.

На Рисунок 1 показана связь между результатом земельных преобразований и темпом роста аграрного сектора в послереформенный период. По оси абсцисс отложена доля мелких ферм (до 100 га) в общей площади сельскохозяйственных земель. Ось ординат отражает среднегодовые темпы роста аграрного сектора в 1989-1998 годы. Одиннадцать переходных  экономик распределены на площади графика и демонстрируют очевидное отсутствие корреляции между двумя показателями. Однако, также ясно видны два кластера стран, в которых эта корреляция присутствует. Эти кластеры показаны на рисунке овалами. Не трудно заметить, что один кластер представлен странами с аграрным типом экономики, другой – с преимущественно индустриальным. В первой группе стран отмечается положительная связь между долей мелких хозяйств в аграрной структуре и темпами роста аграрного сектора, во второй группе эта связь отрицательна. Безусловно, было бы большой смелостью заключить из вышесказанного, что фрагментация сельского хозяйства в аграрных странах способствует росту сектора, тогда как в индустриальных – наоборот. Однако, для первоначального этапа аграрного реформирования это очевидно так.

Рисунок 1. Корреляция между типом экономики, индексом валовой продукции сельского хозяйства и типом аграрной структуры в некоторых переходных  странах

Венгрия

 

Румыния

 

Албания

 

Китай

 

Болгария

 

Словакияия

 

Литва

 

Латвия

 

Эстония

 

Россия

 

Чехия

 

4.                  Агропродовольственная политика: от либерализации к новому протекционизму

Прошедшие годы аграрных реформ в странах региона показывают всю их сложность и комплексность, которую в начале пути мало кто представлял.

Практически во всех странах социалистического лагеря с индустриальным типом экономики цены на средства производства для сельского хозяйства были ниже мирового уровня. В то же время продовольственное потребление населения существенно субсидировалось, стимулируя его довольно высокий уровень.Либерализация цен, отмена продовольственных субсидий привели к тому, что цены на ресурсы стали быстро расти (быстрее уровня инфляции), в то время как продовольственные цены столкнулись с ограничением покупательной способности населения и их рост был в целом ниже общего уровня инфляции (Рисунок 2). В результате сельское хозяйство оказалось зажатым между ценовым диспаритетом.

Рисунок 2. Паритет цен  в сельском хозяйстве некоторых переходных стран, 1987-1995 (цены на сельхозпродукцию/цены на ресурсы, 1986=100%)

Источник: Составлено по Agricultural Policies, Markets and Trade in Transition Economies/ Monitoring and Evaluation.1996. Paris: OECD.1996.

 

Усугубляло положение и то, что доля сельского хозяйства в конечной розничной, также завышенной в социалистической экономике, цене начала снижаться. Это означало, что снижение  первичного покупательского спроса на продовольствие, достигая уровня сельского хозяйства, еще более сокращало производный спрос и соответственно – цену (Рисунок 3).

Сокращение внутреннего спроса, для многих стран сопряженное еще и с сужением внешнего рынка, падение доходности сельского хозяйства стали одним из основных факторов спада сельскохозяйственного производства.

Кроме того, государство с той или иной скоростью ушло с рынков агропродовольственной продукции. Если в условиях централизованно планируемой экономики государственные агентства закупали и распределяли основную часть этой продукции, то с либерализацией рынка эта государственная функция была элиминирована. Однако создание новой рыночной инфраструктуры требовало времени. Таким образом, в начальный период реформ отсутствие инфраструктуры и соответственно высокие транзакционные издержки еще более ограничивали сбыть сельскохозяйственной продукции по сравнению с платежеспособным спросом населения.

Рисунок 3. Доля сельского хозяйства в конечной розничной цене, некоторые переходные страны, 1987-1995

Источник: Составлено по Agricultural Policies, Markets and Trade in Transition Economies/ Monitoring and Evaluation.1996. Paris: OECD.1996.

 

Наконец, адаптация менеджеров предприятий и населения к новой экономической среде также требовало времени.

Все это в совокупности привело к резкому падению агропродовольственного производства в индустриальных странах социалистического лагеря.

На этом фоне начала формироваться новая агропродовольственная политика пост-социалистических государств. В своей эволюции практически во всех странах ЦВЕ и СНГ эта новая политика прошла три стадии, независимо от того, как проводились реформы - быстро или градуалистски, постепенно.

На первом этапе все государства начинали с либерализации цен на агропродовольственную продукцию, с отмены или значительного сокращения государственного заказа, отказа от планирования объемов производства. Продовольственные субсидии, существовавшие привилегии аграрному сектору отменялись. Агропродовольственный сектор погружался в рынок, но при этом возникали проблемы, которых политики и бюрократия, принимавшие экономические решения, не могли предвидеть и, главное, противопоставить им адекватные меры, так как весь экономический истэблишмент этих стран не имел опыта работы в условиях рынка. В результате политика этого периода формировалась в режиме пожарной команды - на возникающую проблему реагировали спонтанно, введением отрывочных мер, причем из арсенала прежнего экономического строя.

В большинстве случаев правительства по-прежнему пытались в той или иной мере контролировать цены. Государственные закупки также были элиминированы не сразу, особенно долго массированными закупками отличались региональные власти.

Кроме того, на первом этапе реформ очень часто страны проводили политику, традиционную для стран с устойчивым продовольственным дефицитом: они вводили ограничения на экспорт определенных продуктов  и субсидировали импорт.

На втором этапе эйфория либерализма начала замещаться аграрным протекционизмом. Страны ЦВЕ начиная с 1991 г., Россия и другие страны СНГ с 1993 и позднее, начинают вводить минимальные гарантированные цены, импортные тарифы и квоты, экспортные субсидии. По-прежнему, однако, эта политика несет на себе отпечаток старой системы. Например, минимальные гарантированные цены редко служат для реальных интервенций, а рассматриваются как цены для государственных ограниченных закупок и как ориентировочные цены для рынков. Очень часто они устанавливались на неэффективном уровне, т.е. ниже реальной рыночной цены.

В этот период создаются национальные агентства по регулированию рынков.

На этом же этапе многие страны ввели субсидии на расходы на средства производства для сельского хозяйства.

Рисунок 4. ЭСС в некоторых переходных странах, 1986-1997*

* - старая методология исчисления ЭСС (была изменена в 1998)

Источник: Составлено по Agri-Food Policy. Russian Federation. Paris: OECD.1998.

 

По прошествии времени правительства стран с переходной экономикой приобретали опыт и понимание механизма работы рынков. Кроме того для стран ЦВЕ появилась перспектива членства в ЕС с ее ЕАП. Сельскохозяйственные производители также приобрели опыт функционирования в рыночной экономике и более четкое понимание своих интересов, кроме того, они смогли организоваться для лоббирования этих интересов. Не последнюю роль в переходе к третьему этапу регулирования агропродовольственного сектора стала и определенная финансовая стабилизация в ряде стран ЦВЕ, позволяющая проводить более дорогостоящую политику поддержки отечественного агропродовольственного сектора. В результате этих факторов агропродовольственная политика стран с переходной экономикой стала все более копировать ЕАП. Меры поддержки агропродовольственного сектора становятся все более комплексными, целенаправленными, и соответственно, растет уровень аграрного протекционизма, расходы национальных бюджетов на агропродовольственный сектор.

Почти все страны приняли на этом этапе рамочные законы, дающие представление о возможных мерах государственной поддержки агропродовольственного сектора. Системы минимальных гарантированных цен начали дополняться полновесными интервенциям на рынках, а также соответствующими внешнеторговыми мерами. Повсеместно в регионе начали расти импортные тарифы на агропродовольственную продукцию, вводиться экспортные субсидии.

Количественную оценку уровня государственной поддержки АПК дают показатели ЭСС – эквивалент субсидий сельхозпроизводителям. На Рисунок 4 приведена динамика общих процентных ЭСС для этих стран.

Не трудно видеть, что в период централизованно планируемой экономики аграрный сектор значительно субсидировался, особенно в СССР. С началом либеральных реформ уровень поддержки начал снижаться. В дальнейшем во всех рассматриваемых странах (за исключением Чехии, где этот рост, скорее всего, находится за пределами 1994 г.) произошло увеличение поддержки аграрного сектора.

 

Если считать, что ЭСС отражает уровень государственной поддержки АПК, а рост валовой продукции сельского хозяйства – в определенной мере восстановление сектора, то можно количественно оценить влияние субсидий на экономический рост в секторе. Так, корреляция между этими двумя параметрами по группе рассматриваемых стран без лага составляет 0,284, с годовым лагом 0,304, с двухлетним лагом 0 и становится негативной при введении 3-хлетнего лага. Иными словами, нет очевидной связи между восстановление аграрного сектора и уровнем его государственной поддержки, что ослабляет аргументацию сторонников протекционизма.

5.                  Результаты реформ в агропродовольственном комплексе

Несмотря на общие цели и значительную универсальность процессов, происходящих в пост-социалистических странах в ходе аграрных реформ, скорость проведения преобразований значительно разнится от страны к стране. Для сопоставления стран на пути аграрных преобразований Мировой банк разработал специальную методику оценки.  При всей условности такого рода оценок, методика дает ранжирование стран, отвечающее экспертным представлениям о продвинутости реформ в той или иной стране.

Вся аграрная реформа разбивается на пять задач: либерализация рынка; земельная реформа и реорганизация крупных хозяйств; приватизация I и III сфер АПК; формирование системы сельского кредита; институциональные преобразования.По каждой из задач страна получает баллы от 1 до 10. Единица означает полностью сохранение условий централизованно планируемой экономики, 10 - завершение перехода к условиям рыночно ориентированной экономики.В соответствии с этой балльной системой все страны ЦВЕ и СНГ проранжированны по состоянию на середину 1997 г.

 

В соответствии с данным методом оценки первыми в осуществлении реформ идут страны Центральной Европы. Замыкают список страны бывшего СССР. Россия находится в середине списка, разделяя 13-14 места с Румынией. При этом из других стран СНГ впереди нее только Армения и Грузия.

Возьмем взвешенный рейтинг Мирового Банка как количественный показатель глубины аграрных реформ и вновь сравним его со скоростью роста аграрного сектора в послереформенный период. Корреляция между этими двумя показателями оказывается негативной - 0,4. Иными словами, глубина аграрных реформ не означает немедленного восстановления аграрного сектора.

6.                  Заключение

Таким образом, можно заключить, что успехи аграрных преобразований на первом этапе реформ весьма незначительно определяются способами реформирования, их глубиной или уровнем государственного протекционизма. Наиболее быстрых успехов добиваются в аграрной сфере страны с преимущественно аграрной структурой экономики, тогда как страны с индустриальной экономикой обречены на период довольно глубокого экономического спада в аграрной сфере. Безусловно, откладывание необходимых преобразований не может не стать причиной отложенного восстановления сектора, но пока этому нет эмпирических подтверждений.

Россия – индустриальная страна, поэтому спад в аграрной сфере с началом реформ здесь был объективно неизбежен. Контрпродуктивно искать причины этого спада в способе проведения реформ или недостаточности государственной поддержки сектора. По скорости реформирования Россия, безусловно, отстает от большинства стран ЦВЕ, но и это обусловлено рядом социально-психологических причин.

7.                  Литература

1.          Agricultural Policies, Markets and Trade in Transition Economies/Monitoring and Evaluation. (разные годы). Paris: OECD.

2.          Agri-Food Policy. Russian Federation. (1998).Paris: OECD.

3.          M. Jackson, J. Swinnen. A Statistical Analysis and Survey of the Current Situation of Agriculture in the CEECs/Report to DGI of European Commission

4.          C.Csaki, J.Nash. (1997). The Agrarian Economies of CEECs and the CIS/Situation and Perspectives,1997. Washington: World Bank.

5.          Экономика переходного периода. (1998). М.: ИЭПП (Под ред. Е.Гайдара et al).

 



[1]  Справедливости ради отметим, что данные таблицы относятся к 1994-1995 годам. С этого времени ситуация в ряде стран заметно изменилась и доля мелких ферм возросла. В тоже время семейное фермерство не занимает доминирующей позиции в большинстве рассмотренных стран и сейчас.


E-mail: administrator@iet.ru
Copyright © 1999 - 2001 http://www.iet.ru/

Rambler's Top100 Rambler's Top100