Institute for the Economy in Transition Institute for the Economy in Transition
http://www.iet.ru/

            Аграрная политика и группы интересов

Проф. Е. Серова,

Аналитический центр АПЭ

Ин-т экономических проблем переходной экономики

 

Абстракт

Статья посвящена анализу аграрной политики России в годы реформ и групп интересов, стоящих за этой политикой. Показана специфичность политики в аграрной сфере в переходных условиях, невозможность применения стандартных методов поддержки АПК. Хотя структура интересов в аграрной политике складывается аналогичной развитым странам, но в силу переходности отсутствуют полноценные лоббистские институты.

 

1.                  Введение

В развитых странах мира сельское хозяйство является в настоящее время одним из наиболее поддерживаемых секторов национальных экономик. С точки зрения экономической теории такой уровень государственной поддержки агропродовольственного сектора не может быть рационально объяснен: в теории правит бал принцип сравнительных преимуществ, названный Самуэльсоном «прекрасным» и «элегантным», а Харродом  - «концептуально безупречным». Тем не менее, внешний и внутренний протекционизм в аграрной сфере оказывается живучим. Обычно его объясняют рядом экономических и внеэкономических причин. Среди экономических аргументов наиболее часто упоминается необходимость соблюдения платежного баланса страны, поддержания занятости в сельской местности, обеспечения условий роста для «молодой отрасли». Среди внеэкономических аргументов особый упор делается на необходимость обеспечения продовольственной безопасности нации и сохранения сельского хозяйства как сферы жизнедеятельности сельских жителей. В литературе хорошо показана принципиальная несостоятельность такой аргументации [например, 6,7]. По поводу продовольственной безопасности в России нам также приходилось писать[8].

В отсутствие рациональных оснований для проведения протекционистской аграрной политики должны быть сильные группы интересов, оказывающие давление на правительства в принятии протекционистских мер. Само сельскохозяйственное население в развитых странах составляет крайне незначительную долю общей численности нации, и его лоббирующие возможности ограничены. Но с сельским хозяйством связаны весьма влиятельные группы интересов, обеспечивающие аграрное производство ресурсами и покупающие у него сырье. Именно их давление, в первую очередь, обеспечивает аграрный протекционизм.

В политэкономии аграрного сектора вопрос групп интересов довольно детально изучен [?????], однако специфика переходных экономик еще плохо исследована. Какова политэкономия аграрной политики в стране с переходной экономикой? Какие интересы стоят за тем или иным принимаемым решение в агропродовольственной сфере? Такая задача была поставлена нами в предлагаемой статье.

Прежде всего, мы рассматриваем специфику переходной экономики и в какой мере она влияет на формирование аграрной политики. Далее на примере российской аграрной политики мы показываем, как стандартные меры аграрного протекционизма срабатывают в переходных условиях и кто является реальным бенефициантом принимаемых мер.

В значительной части случаев протекционизм не достигает сельского хозяйства, его плодами пользуются другие бенефицианты. Таким образом формируются интересы в аграрной сфере. Особенность переходной экономики заключается и в том, что эти интересы пока еще слабо институциализированы. Представляет интерес и проблема возникновения организационных форм групп давления. Эту проблему мы также рассматриваем на российском примере.

2.                  Специфика переходной экономики и аграрная политика

Аграрная политика в мире прошла несколько этапов своего развития. В середине прошлого века внешнеторгового протекционизма на аграрных рынках практически не было: Крымская война резко ограничила экспорт зерна из основного его поставщика на мировые рынки, а потенциальный зерновой экспортер США были втянуты в гражданскую войну, которая препятствовала развитию железных дорог, необходимых для экспорта. Окончание этих войн вызвало к жизни так называемую первую волну протекционизма, когда большинство европейских стран стало вводить заградительные тарифы на ввоз зерна и других сельскохозяйственных продуктов. Вторая волна протекционизма, при этом как внешнего, так и внутреннего началась в годы великой депрессии. Новый курс президента Рузвельта в США положил начало государственному регулированию агропродовольственных рынков и политике поддержания доходов. После второй мировой войны острые продовольственные дефициты в странах Европейского континента стали причиной роста внутренней протекционистской политики и в Европе. За годы своего развития меры протекционизма претерпели сильную эволюцию: прежде всего, сменились сами побудительные мотивы такой политики, отточены механизмы отдельных протекционистских мер, выявлены краткосрочные и долгосрочные их последствия, изучена политэкономия вопроса.

В переходных экономиках причинами аграрного протекционизма первоначально были несколько иные обстоятельства, а сама протекционистская политика формировалась в принципиально иных условиях.

Прежде всего, протекционизм в переходных экономиках индустриального типа[1] наследовал огромный механизм государственной поддержки АПК в недрах централизованно планируемой экономики. Повсеместно эта поддержка была тяжким бременем национальных бюджетов, и одной из первоочередных задач реформ, в том числе и аграрных, в переходных экономиках было именно освобождение от этого бремени. Отсюда первоначально резкая либерализация аграрной политики практически во всех странах.

С другой стороны, либерализация экономики после длительного пребывания в рамках прежней экономической системы вела к резкому ухудшению положения сельского хозяйства и всего продовольственного сектора:

            Падение реальных доходов населения и соответственному сужению рынков агропродовольственной продукции;

            Быстрое нарастание ценового диспаритета и падение доли сельского хозяйства в конечной цене на продовольствие, и соответственно, острое ухудшение финансового положения сектора;

            Разрыв кооперационных связей в рамках СЭВ и еще больше усугубление проблемы рынка для национальных производителей;

            Уход государства от распределения агропродовольственной продукции, а также отсутствие адекватной рыночной инфраструктуры, способной принять на себя функции, которые ранее выполняло государство, вело к росту транзакционных издержек и дальнейшему ухудшению проблемы сбыта;

            Обострение финансового положения сельского хозяйства в совокупности с отсутствием адекватной системы сельскохозяйственного кредита на  фоне инфляционных процессов вело к острой декапитализации сектора и соответственному падению продуктивности.

Иными словами, макроэкономические реформы в пост-социалистических странах индустриального типа объективно вели к резкому ухудшению положения в аграрной экономике.

В дополнение к этому макроэкономические реформы везде сопровождались массовой земельной реформой и реорганизацией сельскохозяйственных предприятий. Такая масштабная реформа также не могла не вести к временному ухудшению положения сектора.

Агропродовольственный сектор практически во всех странах бывшего соцлагеря занимает существенную часть экономики и представлен заметной долей населения. Поэтому объективное ухудшение положения в аграрном секторе при давлении аграрных оппозиций не могло не привести к усилению протекционизма по истечении некоторого времени реформ (Рисунок 1).

Проблема заключается в том, что в ряде стран Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ) усиление или, точнее, восстановление протекционизма пришлось на период, когда основные задачи реформ уже были решены: достигнута макроэкономическая стабилизация, создана начальная рыночная инфраструктура, завершена реструктуризация сектора. В этих условиях протекционистские меры уже не тормозят дальнейшее проведение реформ. В других же странах медленное проведение реформ было сопряжено с введением протекционистских мер, которые, в свою очередь, начали тормозить ход реформ.

Вторая особенность усиления протекционизма в пост-социалистических странах связана с тем, что практически все меры поддержки агропродовольственного сектора черпаются из арсенала развитых стран – ЕС и США. В то же время особенности переходной экономики диктуют свои закономерности протекционизма: многие распространенные меры оказываются неэффективными или действуют в обратном направлении. Здесь также преимущество имеют страны с более быстрым темпом проведения реформ: к моменту усиления протекционистской политики многие черты переходности в них уже преодолены.

Рисунок 1. Уровень государственной поддержки в некоторых странах с переходной экономикой, 1986-1997* PSEs (эквивалент субсидий сельхозпроизводителям – ЭСС)

* - в 1998 году ОЭСР несколько изменила методологию расчета PSE. На рисунке приводятся данные, рассчитанные по старой методологии.

Источник: Составлено по Agri-Food Policy. Russian Federation. Paris: OECD.1998.

Помимо общих для пост-социалистических стран особенностей переходной экономики Россию отличают и свои специфические черты, оказывающие влияние на формирование аграрной политики.

Прежде всего, сказывается федеративное устройство страны и слабость федеральной власти. В результате аграрная политика очень сильно регионализирована: более 2/3 расходов на АПК приходится на региональные бюджеты, распределение кредитных ресурсов также в основном осуществляется региональными властями[2]. В результате аграрная политика, хотя и формируется под воздействием одних и тех  же факторов, тем не менее, в значительной мере различается от региона к региону.

Связана с этим и проблема межрегиональных торговых барьеров, которые разрывают единое рыночное пространство страны. Иначе говоря, помимо общенационального торгового протекционизма складывается и региональный протекционизм.

Другой особенностью России является, с одной стороны, высокие патерналистские ожидания населения и экономических агентов, с другой стороны, высокая склонность бюрократии к воспроизведению традиционных для нее распределительных методов. В результате многие программы, спланированные изначально в принципиально ином контексте, при своей практической реализации оказываются формой административного распределения тех или иных производственных ресурсов.

Медленный темп реформ в России привел к тому, что стадия усиления аграрного протекционизма пришлась на период отсутствия макроэкономической стабилизации и недореформированный сектор. Поэтому усиление протекционизма будет объективно тормозить дальнейшее развитие реформ.

3.                  Аграрная политика России в условиях реформ: меры федерального правительства и кто реально выигрывает

С началом реформ в России начала формироваться иная, отличная от советсского типа аграрная политика, хотя еще и в значительной мере наследующая прежней парадигме. Тем не менее, новая реальность требовала иных методов. Ниже мы рассмотрим основные методы аграрной политки России в их эволюции в 1990-е годы.

3.1.            Поддержка цен и доходов

Либерализация потребительских цен и отмена потребительских дотаций на основные продукты в 1992 г. сразу же и закономерно уменьшила платежеспособный спрос населения на продовольствие[3]. Раньше других с кризисом сбыта продукции столкнулся мясо-молочный комплекс. Во-первых, животноводство поставляет свою продукцию на рынок относительно равномерно в течение года, поэтому уже весной 1992 г. ограничение спроса стало для него заметным. Во-вторых, спрос на мясо-молочную продукцию в условиях российской экономики оказался высоко эластичным по доходам: по мере уменьшения реальных доходов население в первую очередь отказывалось от мясных продуктов. В-третьих, в советской экономике именно животноводческая продукция дотировалась особенно сильно. Все это обусловило резкое сокращение сбыта и возникновение финансового кризиса в животноводстве.

Под давлением сельскохозяйственных производителей было принято решение о дотировании животноводческой продукции на уровне первичных производителей. На каждую тонну реализованного молока, мяса, на каждый десяток яиц сельскохозяйственные производители стали получать определенную сумму доплат из государственного бюджета, то есть были введены прямые дотации к цене.

Прямые доплаты к цене являются довольно распространенным механизмом поддержки фермерских цен в развитых странах. Его смысл заключается в том, что государство устанавливает определенный уровень цен, и каждому производителю доплачивает разницу между реальной розничной ценой и этой установленной. Но может устанавливаться не гарантированный уровень цен, а твердая ставка дотации на единицу продукции, как в России.

На Рисунок 2 проиллюстрирован механизм установления цены при введении прямой дотации: на графике A показано установление равновесия на рынке сельхозпродукции и на рынке продовольствия в условиях развитого рынка, на графике B – в условиях переходной экономики. Pfe –равновесная цена на животноводческую продукцию до введения прямых дотаций, Qe равновесный объем производства. Введение прямых дотаций Δ P снижает рыночную цену до Pf**, при этом объем предложения повышается до Q* Фермер получает повышенную цену Pf*.

В развитой экономике переработчик, представляющий производное предложение, при снижении закупочной цены и расширении предложения сырья должен был бы снизить свои цены реализации для первичного покупателя. Последний в свою очередь расширил бы спрос в ответ на снижение цены. Тогда бы рост предложения до Q* был бы абсорбирован и первичным и вторичным рынком.

Рисунок 2. Прямые дотации на сельскохозяйственную продукцию

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 


A. Равновесие при введении прямых дотаций                 B. Равновесие при введении прямых  дотаций в переходной экономике

В переходных условиях эластичность спроса на сырье оказывается меньше эластичности предложения сельхозпродукции. Действительно, сельхозпроизводители под воздействием изменившейся конъюнктуры вынуждены резко сокращать производство, Однако все мощности, кадры, технологии пока сохранены. В ответ на даже незначительный рост цен  в краткосрочном режиме возможно быстрое расширение производства, а точнее замедление его сокращения. С другой стороны, спрос на сырье ограничен падающим спросом на готовую продукцию: население перестает покупать продукцию переработчика, и последний, даже получая более дешевое сырье, не готов к расширению производства. Кроме того, неразвитость рыночной инфраструктуры не позволяет оперативно довести сырье от производителя до переработчика, тем самым также уменьшая эластичность спроса на сырье.

Как видно из графика B на рисунке, такое соотношение наклонов кривых спроса и предложения на рынке сельхозпродукции приводит к тому, что тот же самый размер доплаты к цене ΔP обусловливает незначительный прирост дохода сельхозпроизводителя, но существенно большее падение рыночной цены на его продукцию. Если принять к рассмотрению, что все это происходит в условиях высокой инфляции, то любая незначительная задержка реальной выплаты дотации сельхозпроизводителям ведет к ее девальвации. В результате фермеры просто теряют доход от падения рыночной цены.

На рынке готовой продукции, как мы уже отметили, переработчик, скорее всего, не расширит производство в условиях  высокой неопределенности сбыта. Тогда часть сырья просто не найдет сбыта. Равновесие на рынке не будет достигнуто, что имманентно переходным условиям. Но допустим, переработчик, все же использует шанс более дешевого сырья и расширяет свое производство. Из графика видно, что описанное соотношение спроса и предложения на рынке сельхозсырья ведет не только к более сильному падению равновесной цены, но и к незначительному расширению предложения относительно изначального равновесного состояния. А это значит, что расширения предложения на рынке готовой продукции и соответственное падение розничной цены для конечного потребителя будут также незначительными. И в том и в другом случае основную часть дотации получает не сельское хозяйство (хотя в бухгалтерском смысле деньги поступают на счета именно сельхозпроизводителей), а перерабатывающая промышленность.

Эмпирические данные 1992 года подтвердили теоретический вывод: дважды в течение года — в марте, когда эти дотации были только введены, и в августе, когда они были увеличены — падал относительный  уровень закупочных цен на мясо и молоко.

В 1993 г. для сбалансирования отношений между региональными и федеральным бюджетом животноводческие дотации были переданы на региональный уровень. Наши исследования в ряде регионов страны показали, что отмеченный феномен перемещения животноводческих дотаций от производителей к переработчикам повторяется и на уровне отдельных территорий.

Однако перерабатывающая промышленность не смогла  воспользоваться этим преимуществом, возникшим в результате прямых дотаций животноводству. Относительное снижение закупочных цен было ошибочно расценено, как проявление монопольной власти перерабатывающей промышленности. Уже в сентябре 1992 года вся отрасль была a priori объявлена монопсонией и подлежала особой процедуре приватизации (контрольный пакет акций должен быль распределяться между хозяйствами – поставщиками сырья), несколько лет все предприятия отрасли декларировали изменения своей себестоимости местным властям и подвергались прочим «антимонопольным» мерам.

В конечном итоге прямые дотации на животноводческую продукцию не дали сколько-нибудь заметного облегчения животноводству, через нерациональные приватизационные схемы лишили шанса адаптации и реструктуризации традиционно отсталый сектор российской экономики – перерабатывающую промышленность. Однако эта мера дала региональным администрациям рычаги давления как на животноводческих производителей (дотации давались только поставщикам в государственные фонды, а таковыми рассматривались любые поставки на региональные предприятия, определенные администрацией как государственными заготовителями. Следовательно, администрации могли принуждать сельхозпроизводителей к поставкам определенным покупателям), так и на переработчиков (путем установления всевозможных ограничений на цены и наценки, экспроприацией части акций и т.д., мотивируя данные действия антимонопольной политикой). Иначе говоря, главным заинтересованным лицом в данных дотациях были региональные администрации.

Кроме того, заинтересованной стороной в массированных животноводческих дотациях были финансовые структуры, уполномоченные доводить эти дотации до сельхозпроизводителей: в условиях высокой инфляции они могли получать инфляционный доход. Однако нужно отметить, что данные структуры были заинтересованы в любых масштабных потоках государственных финансовых средств в тот период, и это не являлось специфической чертой именно животноводческих дотаций.

Другой мерой по поддержке цен в сельском хозяйстве России стали так называемые минимальные гарантированные цены. В 1995 г. была сделана попытка введения минимальных гарантированных цен на зерно и основные животноводческие продукты. Минимальные цены утверждались ежеквартально. Однако в большинстве случаев эти цены устанавливались на неэффективном уровне, т.е. ниже рыночных цен.

Суть механизма минимальных гарантированных цен показана на Рисунок 3. Установление минимальных гарантированных цен государством предполагает, что образующийся на рынке избыток продукции ΔQ закупается государством. Тогда нарушенное равновесие восстанавливается: сельхозпроизводитель получает более высокую цену, основную часть которой оплачивает покупатель. Но в переходной экономике потребление продовольствия занимает очень высокую часть расходов населения (в России  - до 50%). Это значит, что при росте цены на продукт смещается влево кривая спроса D. Иными словами, государство вынуждено закупать более значительные объемы продукции в интервенционные запасы, а население еще больше снижает потребление таким образом поддерживаемого продукта. Именно поэтому практически ни в одной пост-социалистической стране минимальные гарантированные цены не устанавливались на эффективном уровне.

Рисунок 3. Механизм минимальных гарантированных цен.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 


Кроме того, администрирование программ минимальных гарантированных цен очень дорого и требует хорошо подготовленного и обученного аппарата, а также развитого прозрачного рынка. Особенностью переходной экономики является как раз отсутствие и того, и другого. Не случайно, в 1998 году Правительство РФ пыталось ввести минимальные гарантированные цены на зерно, то есть одну из немногих реально и устойчиво рентабельных культур: рынок зерна наиболее развит и поэтому введение этой меры принципиально возможно.

Несмотря на полную экономическую неэффективность минимальных гарантированных цен они все же играли определенную роль. Во-первых, в условиях отсутствия системы рыночной информации в агропродовольственной цепи эти цены несли на себе определенную информационную нагрузку. Но кроме того, установление этих цен происходило на так называемых трехсторонних совещаниях, в которых принимали участие представители правительства, представители Агропромсоюза и АККОР. Это давало двум последним общественным организациям претендовать на роль выразителя интересов сельскохозяйственных производителей. Чувствовать свою причастность к выработке экономической стратегии в отрасли.

3.2.            Субсидирование ресурсов для сельского хозяйства

Второе направление государственной помощи сельскому хозяйству, которое начало формироваться почти сразу же с либерализацией цен — это компенсация удорожания средств производства для сельского хозяйства. Эти компенсации осуществлялись и осуществляются в разных формах, но суть их одна — они предназначены для того, чтобы самортизировать для сельскохозяйственных производителей нарастающий ценовой диспаритет.

Таблица 1. Относительные сельскохозяйственные цены
в России и США

 

1992

1993

1994

Трактор (70-90 лc) зерно

 

 

 

Россия

29-34

67-72

91-135

США

н.д.

243

228

Грузовой автомобиль/зерно

 

 

 

Россия

36

61

107

США

195

208

198

Минеральные удобрения/зерно

 

 

 

Россия

0,2

0,5

1,2

США

1,5

1,4

1,3

Дизельное топливо/зерно

 

 

 

Россия

0,7

1,6

2,4

США

2,2

2,1

1,7

Бензин/зерно

 

 

 

Россия

0,9

1,8

2,7

США

3,5

2,8

2,4

Бензин/говядина

 

 

 

Россия

0,3

0,3

0,4

США

0,3

0,2

0,2

Источник: Данные Минсельхозпрода РФ.

 

В советской экономике соотношения цен на сельскохозяйственную продукцию и ресурсы для аграрного производства были значительно выше мировых (Таблица 1). Либерализация цен привела к тому, что относительные цены начали стремительно выравниваться, приходить в соответствие с мировыми уровнями. Кроме того, спросовые ограничения стали в первый момент реформы в основном фактором функционирования тех отраслей, которые напрямую выходят на конечного потребителя — в их число, несомненно, вошли сельское хозяйство и продовольственные отрасли. Фондопроизводящие отрасли не сразу ощутили рыночную проблему и использовали ценовую свободу для инфлирования своих отпускных цен. В результате цены на сельскохозяйственную продукцию до конца 1992 г. резко отставали в росте от цен на ресурсы. Но уже в 1993 г. волна спросового ограничения перевалила через сельское хозяйство и пищевую промышленность и достигла фондопроизводящих отраслей, и нарастание диспаритета несколько приостановилось. Если бы не государственное вмешательство в цены (о чем будет сказано ниже), уже в 1994 г. можно было бы ожидать выравнивания трендов роста цен на средства производства для сельского хозяйства и цен на продукцию сельского хозяйства. На практике это произошло только в первом полугодии 1995 г. (Рисунок 4).

Рисунок 4. Годовые индексы цен на сельскохозяйственную продукцию, средства производства для сельского хозяйства и розничные цены на продовольственные товары.

Источник: Данные Госкомстата РФ соответствующих лет.

Попытки государства компенсировать этот естественный процесс выравнивания относительных цен приводят только к тому, что фондопроизводящие отрасли, получив ложный сигнал о завышенном спросе на свою продукцию, только повышают цены, но не начинают структурную перестройку производства. Предложение на рынке средств производства для сельского хозяйства достаточно неэластично, так как, во-первых, цены остаются существенно ниже мировых, и импортные ресурсы не могут конкурировать на внутреннем рынке, и, во-вторых, фондопроизводящие отрасли в высшей степени монополизированы, основные предприятия часто являются не только единственными производителями того или иного ресурса, но и обеспечивают до 50-60% рабочих мест в своих регионах. Наконец, в-третьих, продукция этих отраслей может аккумулироваться в запасах. До 1995 г. существовали относительно широкие возможности для экспорта минеральных удобрений, что также содействовало низкой эластичности предложения этого ресурса на внутреннем рынке. В этих условиях при сокращении спроса на материально-технические ресурсы со стороны сельского хозяйства эти отрасли в определенный период могли компенсировать спад спроса ростом цен на свою продукцию. Однако в какой-то момент спросовые ограничения становятся непреодолимыми, дальнейший рост цен — невозможным, а время для структурной перестройки и соответствующего снижения себестоимости уже упущено. Цены на ресурсы перестают обгонять закупочные цены, и фондопроизводящие отрасли сталкиваются с необходимостью радикальных реформ.

Если в этот момент государство компенсирует сельскохозяйственным производителям рост цен на ресурсы, ситуация в межсекторных отношениях как бы возвращается в исходную точку — предприятия-монополисты по-прежнему начинают поднимать цены. В результате происходит рост диспаритета, как это имело место в начале 1994 года (Рисунок 4), когда «ножницы цен», с конца 1992 г. начавшие было закрываться, вновь раскрылись.

Поэтому возникает парадоксальная ситуация — чем больше государство компенсирует удорожание ресурсов для сельского хозяйства, тем быстрее нарастает диспаритет и тем дальше отодвигается «точка перелома». Подобная тактика была испробована Белоруссией в 1993 г., когда государство пыталось полностью компенсировать удорожание средств производства для села. Каждые две недели закупочные цены повышались в соответствии с удорожанием средств производства для села. В итоге диспаритет цен в период этой политики нарастал существенно более высокими темпами, чем в России, не говоря уже о катастрофическом росте бюджетного дефицита. В России удалось избежать полной компенсации удорожания, что, в конечном счете, привело к выравниванию ситуации с паритетом цен.

Мировой опыт показывает, что введение компенсаций за ресурсы эффективно только при соблюдении следующих условий:

            На рынке ресурса существует совершенная конкуренция;

            Предложение ресурса достаточно эластично по цене;

            Ресурс имеет специальный целевой характер применения.

Несоблюдение хотя бы одного из этих условий ведет к тому, что дотация не достигает своей цели. Очевидно, что если на рынке субсидируемого ресурса существует монополия или предложение неэластично, то дотации в сельском хозяйстве на расходы на этот ресурс приведут только к росту цены на него, но не увеличению его применения в сельском хозяйстве. Если же ресурс носит многоцелевой характер применения, то сельхозпроизводители получают стимул к перепродаже этого ресурса на открытом рынке по равновесной цене.

Как было показано выше, фондопроизводящие отрасли в пост-социалистических странах, особенно в России, сверх монополизированы, имеют весьма низкую эластичность предложения. В результате введение дотаций приводит только к их удорожанию для сельского хозяйства, а заметного расширения применения под воздействием дотаций не наблюдается.

Дейстивтельно, рассмотрим два вида дотаций – на удобрения и ГСМ. В Таблица 2 и Таблица 3 показано, как дотирование ресурсов для сельского хозяйства приводило к повышению цен на эти ресурсы  и косвенному налогообложению сектора в пользу поставщиков ресурсов.

Таблица 2. Влияние дотаций на минеральные удобрения на сельское хозяйство

 

Единица измерения

1994

1995

1996

1997

Цена для сельского хозяйства

Тыс. руб./т

134.4

460

1,063

1,002

Среднероссийская цена

Тыс. руб./т

209.9

608.7

751.2

758.7

Общие затраты сельского хозяйства на удобрения

Млрд. руб.

288.4

684.0

1,565.8

1,542.1

Общие затраты на удобрения при уплате среднероссийской цены

Млрд. руб.

450.4

905.1

1,106.5

1,167.6

Дотация(+) или косвенный налог на сельское хозяйство(-)

Млрд. руб.

162.0

221.1

-459.3

-374.4

Источник: Собственные расчеты на основе данных Госкомстата и Таможенного комитета

 

Таблица 3. Влияние на  сельское хозяйство дотаций на ГСМ

 

Единица измерения

1994

1995

1996

1997

Цена для сельского хозяйства

Тыс. руб./т

242.00

962.00

1317.00

1573.00

Средняя экспортная цена

Тыс. руб./т

246.31

687.59

937.71

978.89

Общие расходы сельского хозяйства на ГСМ

Млрд. руб.

1,746.53

5,911.33

16,855.72

21,290.42

Общие расходы сельского хозяйства на ГСМ при уплате средней экспортной цены

Млрд. руб.

1,777.67

4,225.15

12,001.30

13,249.17

Дотация(+) или косвенный налог на сельское хозяйство(-)

Млрд. руб.

31.14

-1,686.18

-4,854.42

-8,041.25

Источник: Собственные расчеты на основе данных Госкомстата и Таможенного комитета

 

Единственная программа субсидирования ресурса для сельского хозяйства не вела к неявному росту цен для  производителей – это перекрестное субсидирование электроэнергии (Таблица 4). Тем не менее, дешевая электроэнергия почти по-прежнему используется избыточно в сельском хозяйстве по сравнению с ростом эффективности применения других ресурсов. Перекрестное субсидирование этого ресурса для сельского хозяйства неизбежно ведет к перераспределению его в пользу несельскохозяйственной деятельности – в частности в сферу бытового использования сельскими жителями.

Таблица 4. Влияние перекрестного субсидирования электроэнергии на сельское хозяйство

 

Цена на электроэнергию, тыс. руб./ Кв-час

Применение э/э в сельском хозяйстве, млн. Кв-час.

Дотация сельскому хозяйству, Млрд. руб.

 

Экономика в целом

Сельское хозяйство

1994

62.7

34.1

275.3

7.9

1995

185.0

98.0

255.7

22.2

1996

254.0

146.0

236.0

25.5

1997

241.0

169.0

226.4

16.3

Источник: По данным Министерства сельского хозяйства и продовольствия и Министерства экономики

 

Советская политика дешевых ресурсов для сельского хозяйства вела к крайне расточительному их использованию. Известно, что до 40% приобретаемых селом минеральных удобрений терялось. Ежегодный объем производства тракторов в России почти полностью (а иногда и более 100% выпуска - за счет запасов) шел на пополнение выбытия их в хозяйствах. Расход топлива был колоссальным. Переход в режим реальных ценовых пропорций привел к более экономному использованию ресурсов: закупленные удобрения вносятся стопроцентно, техника используется только по назначению и существенно более рационально, спад аграрного производства существенно ниже, чем спад применения основных ресурсов сельскохозяйственного производства (Рисунок 5, Рисунок 6).

 

Рисунок 5. Внесение минеральных удобрений в % от поставки сельскому хозяйству.

* -1980-1987 гг. - СССР в целом

Источник: Данные Госкомстата и Минсельхозпрода соответствующих лет.

 

Рисунок 6. Динамика валовой продукции сельского хозяйства (нарастающим итогом к 1991 г.) и расхода автобензина и дизтоплива (в расчете на гектар посевной площади)

Источник: Данные Госкомстата РФ и Минсельхозпрода РФ соответствующих лет.

 

Если компенсация затрат на минеральные удобрения ведется прямыми выплатами, то для поддержки поставок сельхозтехники с 1994 г. введена практика, условно называемая лизингом. На самом деле эта система государственной поддержки АПК лишь по форме напоминает финансовый лизинг и является классической попыткой восстановления системы государственного снабжения села ресурсами по заниженным ценам. Как и в вышеприведенных случаях можно показать, как эта программа также привела к удорожанию ресурсов для сельхозпроизводителя.

 

Таким образом, государственная поддержка аграрного сектора путем компенсации удорожания средств производства также, как и в случае с животноводческими дотациями, не адекватна сложившейся ситуации, и в значительной мере усугубляет финансовый кризис в сельском хозяйстве. Конечным получателем этих дотаций являются поставщики ресурсов, которые в первую очередь и лоббируют принятие соответствующих программ.

3.3.            Кредитные программы в сельском хозяйстве

Либерализация экономики страны проявилась также и в невиданном дотоле скачке процентной ставки по кредитам. Сельское хозяйство, привыкшее получать централизованные финансовые ресурсы из бюджета на каждую сезонную кампанию и почти бесплатно, было абсолютно не готово к переходу на коммерческую схему кредитования. Но вводимые схемы поддержания сельскохозяйственного кредита также не давали положительного результата.

Российский сельскохозяйственный производитель, независимо от организационно-хозяйственной формы, специализации и местоположения, с началом радикальных экономических реформ столкнулся с острой проблемой отсутствия адекватного кредита, прежде всего, сезонного. К этому моменту уже существовала более или менее развитая система коммерческих банков, но в силу своей специфической природы аграрный сектор не мог воспользоваться ее услугами в сколько-нибудь широком масштабе. Лежащим на поверхности и наиболее простым (но отнюдь не оптимальным) решением было введение субсидируемого кредита. Именно это решение и определило направления развития системы сельскохозяйственного кредита на все последующие годы.

Государство начало предоставлять сельскохозяйственным производителям так называемый льготный централизованный кредит. В 1992 г. сельскохозяйственным предприятиям, т.е. бывшим и все еще функционирующим в тот момент колхозам и совхозам, предоставлялся кредит за счет федеральных источников под 28% годовых, фермерам — под 8%. Эта ставка включала разрешенную для коммерческих банков, проводивших эти кредиты на места, 3-процентную маржу. В 1993 г. размер ссудного процента был выровнен и для всех сельскохозяйственных производителей составил 28%.

Хотя такой кредит и размещался через уполномоченные банки (в основном через Агропромбанк, его региональные отделения, или бывшие региональные отделения, ставшие самостоятельными учреждениями), но реальное его распределение по заемщикам на местах осуществляли региональные управления сельского хозяйства. Не стоит доказывать неэффективность бюрократического способа распределения финансовых ресурсов — ее подтверждает весь опыт советской системы. Но практически все субъекты РФ сразу же связали централизованные кредиты с закупками продукции в федеральные и региональные фонды. За полученный кредит сельскохозяйственный производитель обязывался продать (по ценам, установленным государством) свою продукцию в эти фонды. А это значит, что единственный на тот момент источник кредита для сельскохозяйственных производителей сразу же стал рычагом сдерживания коммерциализации производства, его структурной перестройки и роста альтернативных каналов сбыта, т.е. тормозом на пути перехода к рыночным экономическим отношениям.

Централизованный кредит был построен таким образом, что уполномоченные банки получали свою маржу помесячно, а основной долг и проценты по нему уплачивались по окончании сельскохозяйственного года. В этих условиях банк, как и ранее, осуществлял по существу чисто кассовую операцию и не был заинтересован в возврате долгов. Выборочное обследование отделений Агропромбанка в нескольких регионах Европейской части страны показал также, что 3% маржи было недостаточно для покрытия банковских расходов по этим операциям. Таким образом, заинтересованность банков в участии в распределении кредита держалась на двух основаниях. Во-первых, это были преимущественно банки, ориентированные на сельскохозяйственных заемщиков и в большинстве случаев ограниченные в выборе клиентелы, а это значит, что получаемые ими централизованные кредиты были для них основным источников кредитных ресурсов. Во-вторых, получая государственные финансовые ресурсы для кредитования села, банки имели возможность краткосрочно использовать их на более прибыльных денежных рынках в своих коммерческих интересах, что первоначально плохо поддавалось контролю.

Централизованные кредиты выдавались под определенные цели, банкам вменялось следить за целевым использованием средств. Очевидно, что в описанных выше обстоятельствах это условие не выполнялось. Более того, с быстротой, свидетельствующей о недооцененном адаптивном потенциале отечественных сельскохозяйственных предпринимателей, аграрии научились перепродавать государственные льготные кредиты в другие сектора экономики. Учетная ставка ЦБ в этот период колебалась от 180% до 230%, и перепродажа полученного под 28% от государства кредита под коммерческий процент являлась высокодоходной операцией, особенно по сравнению с собственно сельскохозяйственным производством (см выше о субсидировании ресурса неспецифического использования).

По-видимому, не следует останавливаться на проблемах коррупции и криминогенной ситуации в кредитной сфере АПК, вызванной именно формой централизованного субсидируемого кредита. Отметим лишь, что двухлетний опыт со всей очевидностью показал неэффективность льготных кредитов для аграрного сектора прежде всего.

В конце 1993 г. все виды льготного кредита были отменены. Но при этом нужно понимать, что выше описанный кредит был льготным не только по процентам, но и по срокам погашения. Он выдавался почти на год, в то время как средние сроки краткосрочных займов по стране составляли около 2 месяцев. Отменено же было только субсидирование процентной ставки. Иначе говоря, централизованный кредит сохранялся и в 1994 г., но он уже выдавался под процент, равный текущей учетной ставке ЦБ.

В 1994 г. претерпела некоторые изменения и схема кредитования. Хотя основные функции распределения выделенных средств по-прежнему осуществляли чиновники, но уполномоченным банкам было предоставлено право отказывать в кредите неплатежеспособным, по их мнению, хозяйствам. Кроме того, банки начали предоставлять сезонный кредит под залог (в основном скот и сельскохозяйственную технику). Нетрудно убедиться, что за некоторыми исключениями основные пороки централизованного кредита сохранились и при новом порядке.

1994 г. был наиболее тяжелым в финансовом отношении для сельского хозяйства России. Уже летом стало очевидно, что сельскохозяйственные производители не смогут рассчитаться за полученные ссуды. Существовало несколько путей выхода их кризиса.

Следует отметить, что к этому моменту реорганизация колхозов и совхозов была практически завершена. Несмотря на распространенное мнение о ее формальном характере, предприятия получили хозяйственную самостоятельность и постепенно начали осознавать ответственность за принимаемые хозяйственные решения. «Плохие» долги аграрного сектора можно было использовать для закрепления результатов институциональной реформы, для дальнейшего укоренения в хозяйственном поведении руководителей хозяйств норм финансовой дисциплины и ответственности. Для этого достаточно было обусловить реструктуризацию или даже списание долга каждого конкретного хозяйства, во-первых, объявлением его банкротом (мера скорее психологического характера), во-вторых, вполне конкретными обязательствами по его более глубокой реорганизации, ликвидации или назначением государственного управляющего. Списание и пролонгирование задолженности, безусловно, вообще было нежелательным шагом, но раз уж его нельзя было избежать, его следовало использовать с максимальной пользой аграрного сектора, т.е. для роста его эффективности.

В действительности же произошел возврат к практике огульного массового списания долгов. В конце 1994 г. и в начале 1995 г. были приняты решения, в общей сложности пролонгировавшие задолженность сельскохозяйственных производителей по централизованным долгам 1992-1994 гг. на сумму, превышающую 20 трлн. руб. (основной долг и проценты по нему). Для сравнения, весь федеральный аграрный бюджет в 1995 г. составил 12 трлн. руб. Эти 20 трлн. руб. были отнесены на государственный долг. Долги были рассрочены до 2005 г. с ежегодным погашением 10%. Так как задолженность «повисла» на балансах банков, им были выданы векселя.

Частичное пролонгирование задолженности имело место и ранее. Но это были незначительные отсрочки — на 1-2 месяца. Реструктуризация долгов в первой половине 1995 г. знаменовала собой возврат к порочной практике советского периода, причем в ее худшем варианте. Если в прошлом такие списания всегда были ожидаемыми и заранее принимались в расчет, то в наши дни они больнее всего ударили по наиболее крепким хозяйствам, которые были готовы погасить взятые кредиты. С самого начала было ясно, что реструктуризация долга и отсрочка его погашения на 10 лет является эвфемизмом для его фактического списания.

Помимо федерального кредитования, в субъектах Федерации осуществлялись собственные программы субсидирования кредитов за счет местных бюджетов или за счет средств фонда поддержки важнейших отраслей экономики[4]. В первые годы реформ в силу инерции мышления руководителей в области кредитной политики предпринимались попытки администрирования. При этом процентная ставка для села не субсидировалась из бюджета, но банкам, которые к тому времени уже стали коммерческими, навязывались определенные решения. Однако анализ законодательства ряда субъектов Российской Федерации показывает, что такая практика постепенно отходит в прошлое.

Другой формой централизованного сезонного кредита для аграрного сектора стал так называемый товарный кредит. Весной 1995 г. бюджетная ситуация в стране не позволяла выделить сельскохозяйственным производителям государственные кредиты для посевных работ, а собственных средств после кризисного 1994 г. у села не было. От безысходности была разработана схема товарного кредитования сельского хозяйства. Нефтяным компаниям было предложено поставить сельскохозяйственным производителям горюче-смазочные материалы в порядке погашения их задолженности перед федеральным бюджетом. Сельское хозяйство получало, таким образом, основной лимитирующий ресурс для посевной и обязывалось погасить долг перед бюджетом в конце сезона. Таким образом, получался своеобразный беспроцентный кредит аграрному сектору за счет доходной части федерального бюджета (то есть за счет отсрочки поступлений платежей в доходную часть бюджета).

Как и в случае с централизованными кредитами предыдущих сезонов, региональное чиновничество тут же связало получение этого нового кредита хозяйствами с поставками в государственные фонды. По сложившимся стереотипам управления поставки горюче-смазочных материалов были разверстаны по областям и районам, а затем по хозяйствам под договоры контрактации. Нефтяные компании были закреплены за конкретными регионами. Все это не могло не привести к отрицательным, прежде всего для самого сельского хозяйства, последствиям. Поставки продукции в государственные фонды осуществлялись по фиксированным  ценам. Значит, одна сторона обменной пропорции «продукция/ГСМ» была установлена не самим фактическим заемщиком. Но закрепление нефтяных компаний за регионами сделало их монополистами и позволило вздувать цены на горючее (на 20-30% выше средних рыночных). Иначе говоря, другая сторона обменной пропорции оказалась существенно завышенной.

Таким образом, получая ГСМ по государственному товарному кредиту, сельскохозяйственный производитель фактически платил определенный процент, выражавшийся в разнице между зафиксированными в контрактах на этот кредит относительных ценах «сельхозпродукция/ГСМ» и реальными рыночными соотношениями на те же продукты (см. Таблица 3). Долги по товарному кредиту, так же как и по централизованным кредитам 1992-1994 гг., не погашались в срок, и задолженность также была реструктурирована.

Товарный кредит в том виде, в котором он существовал, представлял собой неявную, т.е. не отраженную в расходной части бюджета, форму субсидирования аграрного сектора. За 1995-1996 гг. общий объем расходов на АПК, предусмотренных в бюджете, был почти равен объему субсидий из доходной части, т.е. товарному кредиту. В таких скрытых формах субсидирования таится опасность неконтролируемого роста расходов.

В 1997 г. схема государственного сезонного кредитования сельского хозяйства снова была изменена — государственный товарный кредит, как основная форма кредитования, был отменен[5].

В конце 1996 г. Агропромбанк фактически оказался банкротом. Контрольный пакет банка был продан на открытых торгах одному из крупнейших коммерческих банков России — Столичному банку сбережений (СБС). Образовавшийся холдинг получил название СБС-Агро.

В то же время было принято решение о создании Фонда льготного кредитования АПК. Средства этого фонда должны были предоставляться предприятиям АПК под 1/4 текущей ставки рефинансирования Центрального Банка России, а банки-кредиторы имели право взимать дополнительно 4% маржи.

Источниками средств этого фонда стали бюджетные средства, а также возврат долгов по товарному кредиту 1995-1996 гг.. Так как сельскохозяйственные производители не были способны вернуть эти долги в начале года, а льготный кредит в первую очередь требуется на проведение посевных работ, то была разработана особая схема льготного кредитования. Согласно этой схеме субъекты Российской Федерации, желающие получить льготный кредит для АПК, могли оформить задолженность расположенных на их территории сельскохозяйственных производителей в виде сельскохозяйственных векселей, котирующихся на фондовых рынках. Поступления от продажи этих векселей направлялись в Фонд льготного кредитования.

Основным распределителем кредитов из Фонда льготного кредитования был назначен СБС-Агро, а также, в незначительной части — Альфа-банк, еще один крупнейший банк России.

Фонд льготного кредитования не оправдал возлагаемых на него надежд, прежде всего потому, что из-за заблокированности счетов большинства сельскохозяйственных предприятий деньги доставались не самим предприятиям, а афилированным структурам банков. Кроме того, как уже указывалось выше, существование льготной ставки само по себе искажает рынок кредитов, и банки, потенциально способные работать с аграрным сектором, не могли этого сделать из-за неконкурентоспособности предлагаемой ставки. Безусловно, тот факт, что впервые за все время существования льготных кредитов деньги стали распределяться через банки, а не администрации областей, стал огромным шагом вперед: банки, заинтересованные в возврате средств, бились за каждый рубль. Однако, рисковали  они все еще бюджетными, а не своими  деньгами.

Осенью 1997 мировой финансовый кризис вызвал рост ставок на внутреннем российском финансовом рынке, что означало отток денег из реального сектора. При этом для банков любые денежные средства, даже ультракороткие, вновь приобрели особую ценность для финансовых операций. В этих условиях правительство устроило второй конкурс на право распределять средства Фонда льготного кредитования. Нет ничего удивительного в том ажиотаже, который вызвал этот тендер среди банков (35 заявок). Основным интересом банков в сложившихся  на тот момент условиях было получить бюджетные средства для своих финансовых операций. Главным доказательством этого явилось то, что банки соглашались на участие в программе на условиях 4 % маржи (а некоторые даже бесплатно) притом, что инфляция составила за год 11 %, а доходность по ГКО - выше 30 %. Наивно предполагать, что банки соглашались на выполнение государственной программы сугубо из благотворительных  побуждений.

Тем не менее, часть банков имела и другие причины для участия в программе. В первую очередь к ним относится СБС-Агро, который незадолго до этого приобрел филиальную сеть, и ему было необходимо насытить ее кредитными ресурсами любой ценой. Ряд прочих банков, таких как Менатэп, Альфа-банк, Инкомбанк, имеют сильные интересы в продовольственном секторе и, соответственно, были заинтересованы в фактически бесплатных ресурсах для осуществления закупок сельскохозяйственной продукции для своих предприятий.

Когда после проведения конкурса победителей ознакомили с реальными условиями  программы распределения средств Фонда, уничтожившими всякую надежду на  использование бюджетных средств через свой счет, первая причина участвовать в конкурсе отпала. В результате 1998 году пять банков из 12  распределили 86% всех выданных из Фонда кредитов, а именно те, кто имел дополнительные причины включиться в программу (Таблица 5).

Таблица 5. Распределение средств Специального фонда льготного кредитования АПК по уполномоченным банкам, 1998 год.

 

тыс. руб.

%

Выдано всего

5857926,4

100,00

1.    СБС-Агро

2 619 898,0

44,72

2.    Альфабанк

1024525

17,49

3.    Инкомбанк

584 600,0

9,98

4.    Возрождение

448 735,0

7,66

5.    Менатеп

345 580,0

5,90

6.    Мостбанк

268 000,0

4,57

7.    Собинбанк

255 298,4

4,36

8.    Империал

163 980,0

2,80

9.    Российский кредит

62 500,0

1,07

10.МИБ

50 810,0

0,87

11.Онэксимбанк

25 000,0

0,43

12.Мосбизнес

9 000,0

0,15

Источник: Данные СБС-Агро.

В результате какой-либо конкуренции банков в распределении Фонда не получилось. Почти треть территорий работало только с одним из банков, еще около трети - с двумя, и только в основных сельскохозяйственных регионах конкуренция банков достигалась присутствием на сельском финансовом рынке 4-6 банков. Так как далеко не все из отобранных банков располагали филиальной сетью, то очень часто они работали через корреспондентские отношения с местными банками, что, во-первых, добавляет маржу, следовательно, удорожает займы для сельскохозяйственных производителей. Во-вторых, местные банки, как правило, зависимы от региональной администрации. Это позволяет последним усиливать свое влияние при распределении кредитов и означает вновь не банковский, а бюрократический  механизм кредитования.

Из-за нерешенности проблемы долгов сельскохозяйственных предприятий банки вынуждены были предоставлять кредиты не непосредственно производителям, а переработке, поставщикам ресурсов (лучший вариант) или администрации региона (худший вариант). Так, по обследованию ряда региональных отделений СБС-Агро из выданных по территории кредитов непосредственно сельскохозяйственные производители получали 12-30%.

В ряде регионов Сибири и Дальнего Востока 50-80% всех кредитов было выдано областным администрациям, что фактически означало возврат к административному распределению финансовых ресурсов в сельском хозяйстве. Органы управления сельского хозяйства на местах получили возможность возродить распределительную практику кредитования со всеми вытекающими отсюда последствиями.

Таким образом, новая система кредитования АПК не создала сколько-нибудь конкурентной среды на рынке сельскохозяйственного кредита, породила неизбежные конфликты между банками-участниками и руководством Фонда, усилила администрирование процесса кредитования на региональном уровне, в ряде случаев удорожила кредит для сельского хозяйства. Наконец, эта система полностью зависит от накопленных средств, выделяемых на пополнение ресурсов. Она не предусматривает никакого мультипликатора средств (10 % годовых, которые платят заемщики, мультипликативного эффекта дать не могут).

Программой поддержки среднесрочного кредита в сельском хозяйстве является лизинг, который мы рассмотрели в предыдущем разделе Долгосрочный кредит практически отсутствует в аграрном секторе. Разработаны государственные комплексные программы «Детское питание», «Плодородие», «Сахар» и ряд других. Однако их выполнение столь плачевно, что пока не приходится их рассматривать как реальные программы поддержки сельского кредита.

Суммируя вышесказанное, можно отметить, что поддержка сезонного кредита в аграрном секторе является одной из наиболее затратных программ российской аграрной политики. При всем многообразии применявшихся за годы реформ кредитных программ все они имеют одну черту – это централизованное распределение бюджетных средств на льготных условиях. В отсутствие финансовой стабилизации на макро уровне другого подхода ожидать не приходится. Тем не менее, затянутость макроэкономических реформ делает проблемы финансирования аграрного производства хроническими: длительный дефицит оборотных средств ведет к декапитализации производства, практика периодических списаний и реструктуризации долгов лишает финансовой поддержки идущую структурную перестройку сектора, сезонные распределения крупных бюджетных средств укореняют коррумпированную систему сельскохозяйственного кредита, включающую в себя соответствующую бюрократию и финансовые институты.

Из сказанного ясно, что в осуществлении кредитных программ в сельском хозяйстве заинтересованы финансовые институты, уполномоченные распределять государственные кредиты и соответствующая бюрократия, причастная к этому распределению. Региональные власти при осуществлении кредитных программ получают рычаги управления сельхозпроизводителями.

В программах лизинга заинтересованы предприятия сельхозмашиностроения и, особенно, Росагроснаб – бывшая государственная компания по снабжению сельского хозяйства средствами производства. Получив монопольные права на осуществление лизинговых операций, эта компания на первых порах не только вздула торговую наценку выше среднероссийской, но также обложила своеобразным налогом машиностроительные заводы («за маркетинговые услуги») и транспорт («за загрузку»), а также создала собственную страховую компанию для страхования лизингового имущества с монопольно высокими платежами.

В отличие от предыдущих программ, в которых сельское хозяйство экономически совсем не заинтересовано, о кредитных программах этого сказать нельзя. Эти программы являются для абсолютного большинства сельхозпроизводителей единственным источником краткосрочных кредитов

3.4.            Внешнеторговое регулирование

Радикальная экономическая реформа существенным образом изменила ситуацию и во внешнеторговом регулировании агропродовольственного комплекса. Новая институциональная структура АПК, отмена системы обязательных госпоставок, ценовая и торговая либерализация привели к тому, что экспорт и импорт сельскохозяйственной продукции и продовольствия стал оказывать значительное воздействие на отечественного производителя и потребителя. Если в советской экономике с ее перманентным продовольственным дефицитом сформировалась устойчивая политика поддержания импорта (в значительной мере субсидируемого) и ограничение экспорта, то после начала реформ эта парадигма, хота и не сразу, сменилась классической концепцией аграрного протекционизма, когда отечественный рынок защищается от ввоза импортного продовольствия и сырья.

В 1992 г. еще сохранялся централизованный импорт продовольствия и средств производства для села. Правительство продолжало регулировать цены на ввозимые товары. Важность протекционизма, защиты от ввоза стала очевидной отечественным сельскохозяйственным производителям только к концу 1993 г. Аграрное лобби повело борьбу за введение импортных тарифов на базовые сельскохозяйственные продукты, которые впервые были установлены с лета 1994 года.

Рисунок 7. Динамика агропродовольственного экспорта и импорта России в 1994-1997 гг.*

*-. Без учета данных о торговле России с Белоруссией.

Источник: Таможенная статистика внешней торговли РФ.

Импортные тарифы на агропродовольственную продукцию с июля 1994 г. пересматривались несколько раз, но остаются в пределах 30% (Таблица 6). Особенность импортного регулирования — значительное количество льгот по беспошлинному ввозу. Такие льготы предоставлялись отдельным импортерам — российским резидентам, отдельным странам, в том числе СНГ.

Таблица 6. Импортные пошлины на основную с/х продукцию и продукты питания в России  (в % от таможенной стоимости либо в ЭКЮ)

 

с 15.03.94 г.

с 1.07.95 г.

с 15.05.96 г.

с 1.01.97 г

с 1.02.98

c 27.10.98

Говядина, свежая или охлажденная

8

15

15

15

15,

но не менее 0,2 ЭКЮ за 1 кг

10, но не менее 0.13 ЭКЮ за 1 кг

Говядина, мороженая

8

15

15,

но не менее0,15 ЭКЮ за 1 кг

15,

но не менее0,15 ЭКЮ за 1 кг

15,

но не менее0,15 ЭКЮ за 1 кг

10, но не менее 0.1 ЭКЮ за 1 кг

Мясо птицы (куриное)

20

25

30,

но не менее 0,3 ЭКЮ за 1 кг

30,

но не менее 0,3 ЭКЮ за 1 кг

30,

но не менее 0,3 ЭКЮ за 1 кг

10, но не менее 0.13 ЭКЮ за 1 кг

Молоко и мол.продукты, кроме того

10-15

10-15

10-15

15

15

10, но не менее 0.13 ЭКЮ за 1 кг

   йогурт

10

10

10

10

10, 

но не менее0,12 ЭКЮ за 1 кг

5

   сыры и творог

15

15

15

15

15,

но не менее 0,3 ЭКЮ за 1 кг

15, но не менее 0.22 ЭКЮ за 1 кг

Сливочное масло

15

20

20,

но не менее 0,3

ЭКЮ за 1 кг

20,

но не менее 0,3

ЭКЮ за 1 кг

20,

но не менее 0,3

ЭКЮ за 1 кг

5, но не менее 0.03 ЭКЮ за 1 кг

Зерно

1

1

5

5

5

1

Масличные, из них

беспошл.

5

5

5

5

 

   семена подсолнечника

1

10

10

10

10

 

Подсолнечное масло

беспошл.

15

15,

но не менее0,09

ЭКЮ за 1 кг

15,

но не менее0,09

ЭКЮ за 1 кг

15,

но не менее0,09

ЭКЮ за 1 кг

 

Картофель

25

25

25

25

25

 

Фрукты, из них

1-10

5-10

5-10

5-10

5-10

 

   бананы

1

5

5,

но не менее0,02 ЭКЮ за 1 кг

5,

но не менее0,02 ЭКЮ за 1 кг

5,

но не менее0,02 ЭКЮ за 1 кг

 

   апельсины, грейпфруты

1

10

5,

но не менее0,02 ЭКЮ за 1 кг

5,

но не менее0,02 ЭКЮ за 1 кг

5,

но не менее0,02 ЭКЮ за 1 кг

 

   мандарины

1

5

5,

но не менее0,03 ЭКЮ за 1 кг

5,

но не менее0,03 ЭКЮ за 1 кг

5,

но не менее0,03 ЭКЮ за 1 кг

 

   лимоны

1

5

5,

но не менее

0,035 ЭКЮ

за 1 кг

5,

но не менее 0,035 ЭКЮ

за 1 кг

5,

но не менее 0,035 ЭКЮ

за 1 кг

 

   виноград

1

10

10

10

10

 

   яблоки

0,2 ЭКЮ

за 1 кг

0,2 ЭКЮ

за 1 кг

0,2 ЭКЮ

за 1 кг

0,1-0,2 ЭКЮ

 за 1 кг*

0,1-0,2 ЭКЮ

за 1 кг*

 

Соки

5

10

15,

но не менее0,07 ЭКЮ за 1 л

15,

но не менее0,07 ЭКЮ за 1 л

15,

но не менее0,07 ЭКЮ за 1 л

 

Сахар:

 

 

 

 

 

 

  сахар-сырец тростнико-вый, свекловичный

1

1

1

1

1

 

   сахар белый

20

25

25,

но не менее0,07 ЭКЮ за 1 кг

25,

но не менее0,07 ЭКЮ за 1 кг

25,

но не менее0,07 ЭКЮ за 1 кг

 

*-. В зависимости от сезона года.

Источник: Соответствующие нормативные акты

Экспортное регулирование в АПК развито слабо (Таблица 7) и носит запретительный, а не поддерживающий характер. В 1995 г., в период неурожая, была сделана слабая попытка ограничить вывоз продовольственного зерна путем введения экспортных тарифов. Но одновременно с этим решением был заключен таможенный союз с Белоруссией, через которую в 1995 г. было вывезено значительное количество зерна. В 1999 году ограничен вывоз подсолнечника, и это первое заметное регулирующее воздействие на экспорт агропродовольственного товара.

 

Таблица 7. Экспортные пошлины на некоторые виды сельхозпродукции и продовольствия ,  %

 

с 1.07.92

с 1.11.93

с 25.07.94

с 1.09.95

с 1.04.96

Мясо и мясопродукты

20

0

0

0

0

Молоко и молочные продукты

20

0

0

0

0

Зерно, в том числе

20

10-25

10-25

7-17

0

   пшеница твердая

20

25

25

17

0

   пшеница прочая

20

10

10

7

0

   кукуруза

20

15

15

10

0

Масличные

20

10-15

10-15

7-10

0

Мука и изделия из масличных

20

10

10

7

0

Сахарная свекла

20

15

15

10

0

Растительное масло

20

0

0

0

0

Сливочное масло

20

0

0

0

0

Сахар белый

20

60 ЭКЮ

0

0

0

Источник: Соответствующие нормативные акты

При таком перекосе внешнеторгового регулирования в сторону импортных ограничений соответственно формируются и лоббирующие группы. В частности расчеты показали, что вводимые импортные тарифы в основном ориентированы на поддержку не сельскохозяйственных производителей,  переработчиков[6]. Это отражает институциональную структуру групп давления. Одним из первых и наиболее сильных союзов стал Сахарный союз (см. след. раздел). Он представляет собой сахарные заводы и заинтересован в беспрепятственном поступлении в страну дешевого сахара-сырца при ограничениях на импорт белого сахара. В то же время отечественные производители сахарной свеклы заинтересованы в ограничении всего сахарного импорта, однако, они не имеют собственной организации для оказания давления на правительство. Таблица 6 демонстрирует, в чью пользу реально складывались тарифы. Результатом стал некоторый рост производства в сахарной промышленности при продолжающемся резком падении свекольного производства в России.

Аналогичный пример установления тарифа под воздействием усилившей свое влияние группы давления представляет собой импорт чая. Россия производит незначительное количество чайного листа, но имеет достаточно весомую чаеразвесочную промышленность. В ходе первичной приватизации эта промышленность оказалась в сфере влияния одной из финансовых групп. С либерализацией внешней торговли импорт чая переключился с традиционного импорта балкового чая на фасованный. Импорт фасованного чая оказался под контролем другой финансовой группы. В результате установление соотношения импортных тарифов на балковый и фасованный чай находится в зависимости от степени влиятельности той или иной группы в каждый момент времени.

Однако установление импортных тарифов под влиянием соотношения сил в обществе не является специфической чертой переходной экономики. Характерной особенностью транзитной экономики является то, что процессы в аграрном производстве в наименьшей степени зависят от импорта. Так, расчеты той же Н. Карловой показывают, что влияние импорта на реальное аграрное производство незначимы, несмотря на распространенное мнение об обратном. Наиболее существенное влияние на производство большинства сельскохозяйственных товаров оказывает платежеспособный спрос на них. Так, наметившийся с 1997 года определенный рост в некоторых отраслях животноводства является следствием не сокращения соответствующих импортных поставок (чего статистика не показывает), а адаптации сектора и слабого роста реальных доходов населения. В этих условиях импортный протекционизм теряет последний аргумент в свое оправдание и становится сугубо результатом борьбы отдельных групп интересов в наиболее чистом виде.

4.                  Институциональная структура групп интересов в агропродовольственной сфере

Рассмотрение аграрной политики России в годы реформ подводит к выводу о том, что основными бенефициантами главных программ этой политики является далеко не сельское хозяйство. Тем не менее, эти программы продолжаются из года в год, на них затрачиваются немалые бюджетные средства. Значит, должны быть определенные группы интересов, формирующие эту политику, они должны быть каким-то образом институционально организованы. В данном разделе мы делаем попытку разобраться в этой проблеме.

Первым институтом, оказывающим влияние  на формирование аграрной политики, является без сомнения, само правительство. Как и в любой другой стране, первым лоббистом интересов сельского хозяйства в Кабинете, перед лицом министерства финансов, является Минсельхозпрод. Большой аграрный бюджет является выражением экономической власти чиновников министерства, и поэтому их задачей становится получение большего куска пирога в национальном бюджете. Особенностью России, как страны с переходной экономикой, являются жесткие бюджетные ограничения и инерция распределительной экономики. В этой связи целевая установка чиновников министерства становится не столько лоббирования увеличения бюджета (что объективно невозможно), сколько утверждение программ, усиливающих влияние министерства путем распределения ресурсов.

Выше уже было показано, как первоначально спланированные вполне «рыночно» программы товарного кредита и лизинга превратились в варианты распределения ресурсов. К осени 1998 года федеральный аграрный бюджет был сжат настолько, что его не хватало на поддержание даже программ распределения ресурсов. Поэтому новый вице-премьер по сельскому хозяйству обращается к мировому сообществу с помощью о продовольственной помощи. Уже много было написано обоснований того, что России в тот момент не требовалось экстренной продовольственной помощи, мы не будем вступать в дальнейшую полемику на эту тему. Но в таком запросе российского правительство явственно прослеживался мотив власти: продовольственная помощь становилась рычагам распределения. Не случайно на предложение американской стороны поставить помощь непосредственно в нуждающиеся регионы российское правительство ответило, казалось бы, нелогичным отказом. В действительности же поставка продовольственной помощи в Россию, по сути, возобновила централизованный импорт с его распределением. А любое распределение означает власть.

Вторым центром влияния на формирование аграрной политики является парламент, Федеральное собрание. В нижней палате –в Государственной думе существует аграрная группа, практически полностью входящая в аграрный комитет, политический вес которой также меряется строкой сельского хозяйства в национальном бюджете. Поэтому борьба вокруг бюджета ведется не столько о направлениях использования государственной поддержки АПК, сколько по самой сумме этой поддержки. Сталкиваясь с объективной невозможностью увеличить аграрный бюджет, аграрные депутаты разрабатывают и протаскивают через парламент (а механизм согласованного голосования, когда голосование одного вопроса увязывается с голосованием по другому, хорошо описан в мировой литературе) декларативные законопроекты популистского толка. Такими законами были Закон «О зерне»(1993), «О мерах государственного регулирования АПК»(1997), «О соотношении цен на сельскохозяйственную продукцию и ресурсы для ее производства…» (1999). Каждый из перечисленных законопроектов предполагает существенное увеличение расходов на АПК в обход закона о федеральном бюджете, однако носит декларативный характер, то есть не имеет рычагов своей реализации. В результате они остаются невыполненными (а закон «О зерне» был даже отменен в силу своей несостоятельности), бюджет страны не страдает, а политический авторитет аграрных депутатов перед их избирателями в определенной мере растет.

Совет федерации – верхняя палата российского парламента, на половину состоит из руководителей региональных администраций, и в силу этого ее решения носят более взвешенный характер. Главными целями региональных лидеров в области аграрной политики, по-видимому, можно назвать усиление региональной власти в ее формировании, в распределении потоков, идущих в сельское хозяйство. В последние годы они в этом весьма преуспели.

Из представленных в парламенте партий только одна имеет четкую и комплексную аграрную программу – Аграрная партия России[7]. Партия была создана в 1993 году Союзом колхозов, Аграрным союзом России, профсоюзом работников АПК. В предыдущем составе Государственной думы имела собственную фракцию, в текущем составе – только депутатскую группу. Партия имеет региональные отделения в 80 субъектах Федерации. Представляет интересы менеджмента крупных хозяйств в сельском хозяйстве, хотя претендует на роль выразителя интересов всего сельского населения. В частности, отражением их реальных интересов является позиция по вопросу земельной собственности в сельском хозяйстве. В отличие от коммунистов, отвергающих права частной собственности на землю, Аграрная партия ее допускает. Однако весь спектр их высказываний свидетельствует о стремлении перераспределить эту собственность в пользу крупных хозяйств как юридических лиц[8], или иными словами, в управление менеджеров хозяйств.

Основная часть руководителей Аграрной партии находится в личной унии с крупным агробизнесом (например, сын бывшего депутата Госдумы, бывшего вице-премьера правительства Г. Кулика является одним из высших руководителей СБС-Агро, бывший министр сельского хозяйства России является собственником значительной части комбикормовой промышленности Сибири и Дальнего Востока). В этой связи позиция этой партии не всегда отражает интересы менеджеров сельского хозяйства, но крупных лоббистов агробизнеса.

Помимо партии интересы сельскохозяйственного и сельского населения представляются рядом общественных организаций. Наиболее близкой в идеологическом плане к Аграрной партии является Росагропромсоюз, преемник Аграрного союза России. Аграрный союз (с 1990 года) являлся организацией руководителей круапных хозяйств и занимался лоббированием их интересов в правительстве. Более того, как было уже сказано ранее, этот союз участвовал в подписании соглашений с правительством, в том числе и по минимальным ценам. Агропромсоюз был создан в 1997 году и претендует на расширение своего влияния с сельского хозяйства на агробизнес. Тем не менее, в этой организации по-прежнему превалируют менеджеры крупных сельхозпредприятий.

Лоббирующей деятельностью Агропомсоюз занимается через аграрную группу в Госдуме и через правительство.

Как альтернативная организация Аграрному союзу создавался АККОР – Ассоциация крестьянских хозяйств и кооперативов России. Первоначально эта организация носила остро политический характер, отстаивая позиции нарождавшегося фермерства страны. В дальнейшем экономические интересы стали преобладать в ее деятельности. Начиная с 1995 года, когда основные проблемы раздела собственности в сельском хозяйстве были решены, фермерский сектор перестал быть экзотикой и пугать темпами своего роста, позиции АККОР в экономических вопросах стали смыкаться с позицией Агропомсоюза. И хотя политически они себя пока идентифицируют по разному (АККОР примыкает к политическому движению «Наш дом – Россия», Агропоомсоюз блокируется с Аграрной партией и КПРФ), фактически в экономической сфере эти две организации стали союзниками. Наряду с Агропромсоюзом АККОР подписывает ежегодные соглашения с правительством.

В начале своей деятельности АККОР пыталась создавать афилированные коммерчексие структуры по обеспечнию услугами своих членов – кооперативные банки, страховые компании и т.п. Однако практичекси все начинания закончились неудачами. Сейчас это в основном лоббистская организация.

Основная лоббирующая деятельность АККОР заключается в проведении законопроектов о поддержании фермерства и отстаивании интересов фермеров в других законопроектах. Представительство этой организации в парламенте крайне мало, поэтому основным каналом лоббирования для АККОР является правительство.  Одним из удачных коммерческих начинаний АКККОР является ежегодная международная ярмарка «Российский фермер», проводимая в августе в Петербурге. Традицией стало присутствие на этой ярмарке высшего руководства отраслью, что создает определенные дополнительные возможности влияния на правительство.

В предыдущем разделе мы постарались показать, что главными бенефициантами программ поддержки в АПК выступают представители агробизнеса. Для крупных финансовых групп, таких как СБС-Агро, Менатеп и т.п. для оказания соответствующего давления на основные институты, формирующие аграрную политику, особые лоббирующие организации не нужны. Однако боле мелким представителям, например, перерабатывающей промышленности, такая потребность существует. Как и во всем мире, они стремятся к объединению в свои производственные союзы. В России этот процесс только набирает силу, но уже можно говорить о некоторых успешных группах  давления.

Одним из первых и наиболее удачных союзов является Сахарный союз. Он был создан в 1996 году несколькими крупными сахарными торговцами т региональными  ассоциациями сахарных заводов. Главной своей задачей этот Союз видит в установлении режима наибольшего благоприятствования переработчикам сахара России. В отличие от других аналогичных союзов этот союз содержит внушительную аналитическую службу, разрабатывает обширные и мотивированные доклады для правительства, осуществляет мониторинг положения дел в отрасли. Кроме того, Союзу удалось добиться назначения своего председателя главой одного из влиятельных правительственных агентств  - по регулированию агропродовольственных рынков. Главным достижением Союза в отстаивании своих интересов стала таможенная политика России в отношении сахара, которую мы обсуждали в предыдущем разделе статьи.

Другим крупным и самым первым союзом производителей России является Зерновой союз, созданный в 1994 году Федеральной продовольственной корпорацией (предшественницей Федерального агентства по регулированию агропродовольственных рынков), акционерным обществом «Экпортхлеб», корпорацией «Мосхлебопродукт», зерновой компанией ОГО, Российской зерновой биржей и некоторыми другими зерноторговыми компаниями. Своей задачей союз видит влияние на процесс регулирования зернового рынка в России. Союз также осуществляет анализ рынка, конъюнктуры зерновых цен. Деятельность союза в настоящее время представляется более ориентирована на обеспечение информацией собственных членов, чем на оказание влияния на формирование аграрной политики в стране. Во всяком случае, принимая решение о продовольственной помощи в октябре 1998 года, правительство не прислушалось к авторитетному мнению председателя Союза с оценкой реальных запасов зерна в стране.

Совсем недавно, в ноябре 1998 года, создан Мясной союз, объединивший переработчиков мяса, торговые компании на мясном рынке, ветеринарную ассоциацию России и других. Общая численность союза впечатляет – 272 предприятия, представляющих 72 региона страны. Уставные цели Союза довольно обширны и предполагают все виды активности такого рода объединения. Однако непосредственным поводом для организации Союза именно в ноябре 1998 года стал кризис и вызванное им резкое падение продовольственного импорта. Как известно, отечественное мясное производство сегодня почти полностью ориентировано на импортное сырье. Российское мясо идет непосредственно на рынки готовой продукции[9]. К ноябрю переработчики мяса столкнулись с кризисом поставок сырья, первым требованием союза к правительству было снижение импортных тарифов на мясо. Пока это требование было слишком прямолинейным, и кроме того, правительство и так в тот момент снизило импортный тариф на основные продовольственные товары. Поэтому пока нет оснований говорить о лоббирующей силе нового союза.

Помимо названных трех союзов производителей сложились еще несколько: Чайный союз, Алкогольных напитков и др. Но их  влияние на аграрную политику менее заметно.

Безусловно, пока еще рано говорить о формировании в России аграрного истеблишмента, как в США, тем не менее, процесс идет по традиционному для остального мира пути.

5.                  Заключение

Аграрная политика в России, как и во всем остальном мире, формируется под влиянием вполне определенных групп интересов. При этом данные группы интересов начинают осознавать общность своих интересов и создавать устойчивые институты.

Главная проблема России заключается в том, что интересы наиболее влиятельных групп давления слишком далеко расходятся с интересами собственно сельского хозяйства, а непосредственно аграрные интересы представлены довольно слабо, плохо подтверждены аналитической базой.  Формально аграрные лоббисты в значительной мере переплетены с агробизнесом.

Несбалансированность представительства интересов на общественной сцене приводит к формированию аграрной политики в режиме ad hoc, под воздействием сиюминутно складывающегося баланса сил.

Отсюда можно сделать несколько рекомендаций по формированию аграрной политики в стране:

            Нужен глобальный пересмотр основных программ поддержки АПК в стране, учитывающий переходный характер экономики и невозможность применения основного арсенала мер развитых стран, а также учитывающий тот факт, что ныне действующие программы в значительной мере ориентированы не на сельское хозяйство (в данной статье мы не обсуждаем конкретные направления изменения этой политики);

            Администрирование программ должно осуществляться более четко, необходим сквозной контроль расходования средств по каждой осуществляемой программе и оценка эффективности программы по прошествии 1-2 лет; нужны публичные отчеты по расходованию средств по каждой программе;

            Настала пора выработать четкие процедуры прохождения решений в органах исполнительной и законодательной власти, позволяющие обществу контролировать этот процесс;

            Государство должно поддерживать и всячески ускорять процесс формирования союзов производителей как залога поддержания более сбалансированной расстановки сил. Кроме того, такого рода союзы становятся источником ценной информации для принятия решений, в настоящее время недоступной правительству;

            Отстаивание своих групповых интересов, осуществляемое в рамках закона, является нормальным общественным процессом, но данная деятельность должна быть поставлена под общественный контроль. В аграрной сфере сегодня этот процесс происходит скрыто, и требуется формальное урегулирование лоббистских действий.

Многие из названных рекомендаций относятся ко все экономике России, но в сельском хозяйстве страны распределяются огромные ресурсы, поэтому данные вопросы приобретают особое значение.

6.                  Литература

1.      Экономика переходного периода./Под ред. Е.Гайдара et al. М.: ИЭПП.1998. Гл.15.

2.      Серова, Е. и Р.Янбых. Кредитование сельского хозяйства России. – Вопросы экономики. 1997. №8

3.      Von Braun, Joachim, tho Seeth Harm, Serova Eugenia, Melukhina Olga. Russia’s Food Economy in Transition: Current Policy Issues and the Long Term Outlook. Washington: IFPRI.1996

4.      Review of Agricultural Policies. Russian Federation. OECD, 1998

5.      Liefert William, David Sedik, Robert Koopman, Eugenia Serova, Olga Melukhina Producer subsidy equivalents for Russian agriculture: estimation and interpretation.-  Amer.J. Ag.Econ. №78 (August 1996). P.792-798

6.      Tracy, M. Food and Agriculture in a Market Economy. Introduction to Theory, Practice and Policy. La Hutte-Prague:APS.1993

7.      Carter, C.A., McCalla, A. F. and Sharples, J. (eds.) Imperfect Competition and Political Economy: The New Trade Theory in Agricultural Trade Research. Boulder and London: Westview Press. 1990.

8.      Серова, Е. К вопросу о продовольственной безопасности России.



[1] О переходных экономиках индустриального и аграрного типа и различиях в ходе реформ в них см. [1]

[2] В 1998 году на фоне разворачивающегося финансового кризиса доля федерального бюджета в финансировании АПК упала до 20%.

[3] Потребительские дотации на основные продукты питания в 1989 году в ССР достигали 80% розничной цены [1]

[4] В 1994-1995 годах все предприятия России платили 1,5% от валовой выручки в Фонд поддержки важнейших отраслей. Средства Фонда использовались для субсидирования сельского хозяйства и угольной промышленности.

[5] Региональные программы товарного кредита продолжались весь период и стали спусковым механизма бартеризации аграрной экономики. В 1999 году программа товарного кредита вновь введена на федеральном уровне.

[6] См. магистерская работа Н. Карловой «Внешнеторговое регулирование в АПК», защищенной в Высшей школе экономики в 1999 году.

[7] Весной 1999 года блок Яблоко представил также свою аграрную программу.

[8] Сегодня основная часть собственнических прав на землю находится в руках сельского населения, которое сдает передает права пользования своими паями крупным хозяйствам или другим производителям.

[9] Подробнее см. в материалах российско-германского исследования продовольственных цепочек в России под рук. Проф. Й. фон Брауна и проф. Е. Серовой (в частности в  одном из последующих номеров «Вопросов экономики»)


E-mail: administrator@iet.ru
Copyright © 1999 - 2001 http://www.iet.ru/

Rambler's Top100 Rambler's Top100