К ВОПРОСУ О ПРОДОВОЛЬСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИИ.
Понятие продовольственной безопасности нации возникло в мировой литературе в связи с тенденциями в странах третьего мира. Мир столкнулся с глобальным парадоксом, когда абсолютное перепроизводство продовольствия в развитых странах сочетается с голодом в ряде африканских и азиатских стран. Стало очевидным, что такой голод и недоедание, порой существующие хронически, связаны не столько с Мальтусовской теорией убывания плодородия земли, сколько с уровнем экономического развития отдельных государств: населению недоступно продовольствие по тем ценам, по которым оно поступает на рынки. Поэтому продовольственная безопасность не столько проблема агарно-продовольственного сектора, сколько макроэкономическая проблема, связанная с эффективностью экономической системы в целом, уровнем и дифференциацией доходов населения, безработицей и т.д.
Иначе говоря, продовольственная безопасность в широком контексте означает уровень доступности продуктов питания для основной части населения страны для поддержания нормального образа жизни. Понятно, что это самое общее определение не может стать экономическим инструментом - оно требует хотя бы минимальной верификации: чем измерять доступность, что такое нормальный образ жизни, каков размер “основной части нации”. В мировой статистике продовольственную безопасность часто измеряют уровнем килокалорий, потребляемых среднестатистическим гражданином в сутки. Для каждого отдельного человека этот критерий допустим - можно установить тот физиологический уровень, при котором продовольственное потребление находится на уровне голода или критического недоедания. С национальным потреблением такой критерий работает существенно хуже, особенно если с его помощью пробуют проводить межстрановыесравнения. В каждой стране есть свои национальные пристрастия в потреблении: например, Япония только в XX веке начала производить и потреблять говядину, в странах Юго-Восточной Азии традиционным в рационе является рис и т.д. Эти особенности не могут не сказаться на статистических показтелях калорийности продовольственного потребления. Кроме того, существенное значение имеет дифференциация населения по уровню душевого дохода, так как при этом возможна очень сильная дифференциация и показателей калорийности питания, когда средненациональные цифры будут находиться на допустимом уровне, но значительные слои населения будут недоедать.
Таким образом, нам представляется, что обсуждаемое понятие не относится к разряду верифицируемых экономических категорий. Оно достаточно емко для описания проблемы, когда она стоит остро и очевидна для всех, то есть в странах, сталкивающихся с хроническим недоеданием или голодом. Для переходных, пограничных состояний, когда продовольственное потребление падает, но еще достатчоно высоко, этот критерий применять почти невозможно. Иначе говоря, не представляется возможным установить некоторые пределы, до которых страна еще соответствует требованиям продовольственной безопасности, а после которых над ней нависает опасность физиологического недоедания населения.
В этой связи встает вопрос оправданности применения данного понятия для стран, находящихся на этапе перехода от централизованно планируемых экономик к рыночным. Практически везде в Восточной и Центральной Европе произошел спад продовольственного потребления как результат реформ (таблица 1).
Таблица 1.
Годовое потребление основных продуктов питания на душу населения
в некоторых странах с переходной экономикой, кг
|
1986 |
1987 |
1988 |
1989 |
1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995* |
Болгария |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
мясо |
32 |
34 |
35 |
36 |
37 |
26 |
31 |
30 |
26 |
25 |
молоко,л** |
50 |
49 |
50 |
53 |
56 |
53 |
42 |
40 |
31 |
36 |
сахар |
12 |
13 |
13 |
12 |
9 |
8 |
11 |
9 |
8 |
8 |
раст.масло,л |
15 |
15 |
15 |
15 |
14 |
11 |
14 |
14 |
12 |
12 |
Венгрия |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
мясо |
78 |
78 |
76 |
78 |
73 |
72 |
70 |
65 |
н.д. |
н.д. |
молоко,л** |
184 |
197 |
196 |
190 |
170 |
168 |
160 |
145 |
н.д. |
н.д. |
сахар |
35 |
40 |
34 |
41 |
38 |
35 |
40 |
36 |
н.д. |
н.д. |
раст.масло,л |
6 |
6 |
7 |
7 |
8 |
8 |
8 |
8 |
н.д. |
н.д. |
Польша |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
мясо |
61 |
62 |
64 |
64 |
64 |
68 |
66 |
68 |
59 |
н.д. |
молоко,л** |
280 |
270 |
271 |
260 |
241 |
231 |
217 |
208 |
202 |
н.д. |
сахар |
41 |
46 |
46 |
47 |
44 |
35 |
36 |
41 |
39 |
н.д. |
Словакия |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
мясо |
78 |
80 |
82 |
88 |
88 |
81 |
73 |
67 |
67 |
67 |
молоко,л** |
124 |
123 |
122 |
116 |
108 |
99 |
96 |
88 |
85 |
91 |
сахар |
36 |
36 |
40 |
39 |
46 |
44 |
37 |
34 |
34 |
34 |
раст.масло,л |
11 |
11 |
11 |
11 |
12 |
12 |
13 |
12 |
12 |
13 |
Чехия |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
мясо |
92 |
94 |
96 |
97 |
97 |
88 |
87 |
84 |
82 |
82 |
молоко,л** |
252 |
253 |
254 |
260 |
256 |
243 |
214 |
190 |
195 |
191 |
сахар |
38 |
38 |
41 |
40 |
44 |
42 |
40 |
39 |
40 |
39 |
раст.масло,л |
12 |
12 |
12 |
13 |
13 |
14 |
14 |
15 |
15 |
15 |
Источник: Данные ОЭСР
Во всех этих странах сократилась каллорийность питания, еще более резко упало содержание животного белка в рационе, что отражает существенное сокращение качества питания (таблица 2).
Таблица 2.
Динамика качество питания
в некоторых странах с переходной экономикой
|
Калорийность суточного рациона питания, ккал. |
Содержаниев белков животного происхождения в суточном рационе, граммов | ||||
|
1980 |
1990 |
1992 |
1980 |
1990 |
1992 |
Болгария |
3593 |
3554 |
2831 |
43 |
51 |
40 |
Венгрия |
3514 |
3687 |
3503 |
49 |
52 |
50 |
Польша |
3647 |
3390 |
3301 |
62 |
54 |
52 |
Чехословакия |
3330 |
3638 |
3156 |
58 |
60 |
48 |
Источник:FAO yearbook,Vol.48. 1994.P.234,236.
Является ли это признаком снижения продовольственной безопасности наций? Известно, что путем субсидирования продовольственного потребления, и особенно потребления так называемых социально значимых ( а точнее “политических”) продуктов - мяса и молока, - поддерживался искусственно завышенный спрос населения. Во всех социалистических странах Европы потребление мясопродуктов не соответсвовало уровню развития национальной экономики. Расчеты Экономической исследовательской службы Минсельхоза США показывают достатчно устойчивую связь между душевым потреблением мясопродуктов и уровнем ВВП на душу населения. Исключение сотавляли бывшие социалистические страны, в которых высокий уровень потребления мясопродуктов не соотвествовал их экономическому развитию. (См. D. J.Sedik. Per Capita GDP and Meat Consumption in the Former USSR.- Economies in Transition/Agriculture Report, Vol.4,#4, p.11-15). Иными словами, завышенный спрос поддерживался за счет распродажи национальных ресурсов, нарастания бюджетного дефицита, сокращения потребления других товаров и услуг (порой не менее существенных для жизнедеятельности человека). Экономический кризис, приближавшийся благодаря такой политике, представлял реальную опасность для нации, хотя и на фоне более или менее благоприятной продовольственной ситуации. С либерализацией экономики и отменой продовольственных субсидий экономики этих стран стремительно вернулись к реальному положению - потребление субсидируемых продуктов резко сократилось до некоторого равновесного уровня.
В России ситуация складывалась еще более драматично.
Последние 20 лет в СССР осуществлялась политика одновременного
субсидирования потребления продовольствия и развития агропромышленного
комплекса. Механизм дотаций носил самораскручивающийся характер, при-
ведший к резкому возрастанию их уровня в общих затратах государства,
когда к середине прошедшего десятилетия они стали непосильны для бюд-
жета, особенно в условиях изменившейся конъюнктуры мирового рынка.
Первопричиной явилась принятая идеологическая концепция роста де-
шевого продовольствия, особенно социально значимых продуктов животно-
водства, для советского населения.
Для быстрого увеличения производства мяса, молока и яиц значи-
тельные инвестиции были в свое время направлены на развитие крупных
животноводческих комплексов. На строительство животноводческих помеще-
ний в 1970-е гг. приходилось 22-26% всех капиталовложений в отрасли
(Сельское хозяйство СССР.М.: Финансы и статистика.1988), были привле-
чены крупные централизованные инвестиции. Затем кампания по возведению
комплексов постепенно угасла, но фонды и технологии остались и опреде-
ляли развитие отрасли. Новая технология в животноводстве повлекла за
собой увеличение доли дорогостоящего зернового компонента в кормовом
балансе - к середине 1980-х гг. зерно занимало более трети всего рас-
хода кормов, почти 2/3 зерновых ресурсов направлялось на корм скоту и
птице, и это в стране с огромными потенциальными возможностями исполь-
зования естественных и искусственных кормовых угодий. При этом низкое
качество кормов, нерациональная структура зернового производства и
связанный с этим перманентный дефицит протеина в кормовом балансе,
прямые потери ресурсов, неэффективные технологии кормления обусловили
огромный перерасход зерна в животноводстве: расход кормов на единицу
продукции превышал в 1,5-2,5 раза аналогичные показатели в развитых
странах. Отечественных ресурсов зерна для растущих потребностей живот-
новодческого производства не хватало, хотя СССР производил зерновых
культур в расчете на душу населения больше, чем какая-либо другая
страна в мире. Как результат, постоянно росли объемы импорта зерна,
достигая более 5 млрд долл. ежегодно (Стратегия реформ в продовольст-
венном и аграрном секторах экономики бывшего СССР.).
Для покрытия растущего платежеспособного спроса населения импор-
тировалось не только зерно, но и животноводческая продукция еще на
2,5-3 млрд долл. (ibid.). Рост продовольственного импорта происходил
на фоне ухудшения условий экспорта основного источника валютных пос-
туплений - энергоносителей (в 1986 г. цены на основные экспортные
энергоносители упали на 50-60%). И это в значительной мере обусловило
возникший к концу периода кризис платежного баланса страны.
Парадокс государственной политики заключался в том, что одновре-
менно с субсидированием аграрного производства стимулировался рост
потребления основных продовольственных товаров путем дотирования пот-
ребительских цен. За 1985-1990 гг. в России объемы производства в мя-
со- молочной промышленности выросли на 23%, розничные цены на мясо -
на 5%, на колбасы - на 8,8%, на масло - на 0,3%, на сыры - на 0%, на
яйца - на 4,8%, а среднедушевой месячный совокупный доход увеличилась
в то же время на 35,6%. (Российская Федерация в 1992 г.) Естественно,
что такой разрыв в темпах порождал все симптомы скрытой инфляции -
продовольственный дефицит, очереди, рационирование потребления. И в
этих условиях искусственно поддерживались за счет государственного
бюджета заниженные розничные цены. За названный период среднегодовой
прирост розничных продовольственных цен составил 2,8%, закупочных же -
5,6%. Разница покрывалась за счет все возрастающих дотаций. В 1989 г.
в СССР доля дотаций в розничной цене мяса и животного масла превышала
70%, молока - 60%, хлеба - 20%. За десятилетие с 1980 г.объем госу-
дарственных дотаций продовольственных цен возрос с 25 млрд до более
чем 100 млрд рублей, причем 3/4 всех дотаций приходилось на животно-
водческую продукцию (Стратегия реформ в продовольственном и аграрном
секторах экономики бывшего СССР.).
Помимо розничных цен на отечественное продовольствие государство
субсидировало также и продовольственный импорт, который продавался на
внутреннем рынке по внутренним ценам.
Таким образом, раскручивалась спираль возрастающих субсидий: чем
больше росли номинальные доходы населения и чем дольше сдерживался
рост розничных цен на продовольствие, тем больше приходилось субсиди-
ровать неэффективный аграрный сектор для наращивания объемов произ-
водства.
Рост спроса на сельскохозяйственную продукцию опережал рост эф-
фективности сельскохозяйственного производства. В этих условиях госу-
дарство продолжало преференционную политику по отношению к аграрному
сектору, пытаясь сохранить стабильный рост. До 1988 года сохранялся
так называемый двойной тариф, то есть специальные низкие цены для
сельхозпредприятий на основные средства производства, которые иногда
были ниже себестоимости в производящих отраслях. Натуральные обменные
пропорции между основными видами сельхозпродукции и средств сельскохо-
зяйственного производства в конце 1980-х сохранялись на уровне, в нес-
колько раз более выгодном для аграрного сектора, чем в мире. Так для
приобретения одного зерноуборочного комбайна российским сельхозпроиз-
водителям было необходимо продать около 160 т пшеницы, американскому
фермеру - 740 т, трактора - 26 и 127 т соответственно, 1 т мочевины -
0,39 и 1,24 т соответственно, для покупки 1 т комбикорма российский
сельхозпроизводитель продавал 0,05 т скота, 0,06 т свинины, 0,27 т мо-
лока, в то время как американский фермер - 0,13, 0,20 и 0,64 соответственно. Конечно, полной сопоставимости приведенных цифр нет из-за
сильных различий в качестве поставляемых селу средств производства и
их послепродажном обслуживании. Тем не менее относительная дешевизна
сельхозтехники, удобрений и комбикормов для колхозов и совхозов при
отсутствии эффективных мотивационных механизмов приводила к расточи-
тельному использованию ресурсов в производстве. Так, например, во вто-
рой половине 1980-х гг. около 60% ежегодного выпуска тракторов в стра-
не, или вся поставка их сельскому хозяйству, шло на покрытие выбытия
их в колхозах и совхозах, при этом тракторный парк в хозяйствах сокра-
щался. Минеральные удобрения использовались неэффективно, были велики
их потери на уровне сельхозпредприятий (внесение удобрений ежегодно
составляло 75-82% от их фактических поставок).
Закупочные цены и система надбавок к ним были столь сильно диффе-
ренцированы по зонам, что практически отражали индивидуальные издержки
производства (в последние предреформенные годы только в России по раз-
ным видам сельхозпродукции было от 4 до 11 ценовых зон). В целом, не-
сомненно, цены не играли регулирующей роли, тем не менее покрытие в
цене фактических затрат приводило к парадоксам в региональной специа-
лизации. Так, в 1980-1987 гг. высокими темпами росло поголовье скота и
производство молока в Мурманской, Камчатской, Магаданской областях,
Тувинской АССР т.е. областях, зависящих полностью от привозных кормов,
в то же время в таких традиционных регионах молочного производства как
Псковская, Новгородская, Костромская, Ярославская области и др. шло
абсолютное сокращение поголовья, а производство либо сокращалось, либо
росло крайне незначительно. В этом сказалась также и модная в эти годы
политика самообеспечения территорий продовольствием.
Для демонстрации протекционистского характера аграрной политики в
рассматриваемый период можно было бы также упомянуть низкий уровень
процента за кредиты сельскому хозяйству (1% по краткосрочным и 0,75%
по долгосрочным) и периодические списания и пролонгации долгов, высо-
кую долю государственных капиталовложений в аграрный сектор (доля
сельского хозяйства в ВВП в 1980-1990 гг. составляла 13-18%, доля же
этой отрасли в общем объеме капиталовложений составлял 18-20% - Народ-
ное хозяйство СССР в 1990 г. М.: Финансы и статистика. 1991), искусс-
твенное поддержание уровня заработной платы в сельском хозяйстве (в
1988 г. в трети хозяйств фонд оплаты труда превышал валовой доход) и
т.д. Однако, все перечисленные выше механизмы вряд ли в полной мере
можно расценивать как действительные субсидии. В тотально централизо-
ванной экономике, закрытой к тому же от мирового рынка, все рыночные
регуляторы носили условно счетный характер, и это не позволяет оценить
дотационность тех или иных цен, выплат или процента. Нерациональность
механизма такого распределения ресурсов очевидна, но расчеты уровня
субсидий потребителям и производителям в такой экономике лишены осно-
ваний.
Поэтому необходимо подчеркнуть, что суть кризиса продовольствен-
ного сектора заключалась не в самих по себе дотациях сельскому хозяйс-
тву и АПК, но в неуклонном нарастании уровня государственных затрат на
развитие сектора при отсутствии реальных механизмов повышения его эф-
фективности. Поэтому несостоятельны все попытки апеллировать к опыту
развитых стран в области государственной поддержки сельского хозяйс-
тва. Даже если отвлечься от происходящего в настоящее время сокращения
такого рода поддержки практически во всех странах ОЭСР, надо признать,
что субсидирование сельхозпроизводителей на Западе происходит при пе-
репроизводстве продовольствия, направлена на поддержку фермеров в ус-
ловиях ограниченного сбыта их продукции и, вообще говоря, не нацелена
на рост производства. В значительной мере эта поддержка осуществляется
за счет потребителей.
Для дальнейшего сохранения достигнутого уровня потребления основ-
ных продуктов питания (не говоря уже о его росте) при сокращающихся
возможностях бюджета требовался резкий подъем эффективности агропро-
мышленного комплекса, что и породило очередной виток реформирования
советского сельского хозяйства в рамках старой, централизованно плани-
руемой экономики.
С проблемой продовольственной безопасности тесно связана и проблема структуры национальной экономики. До последнего времени вопрос недоедания нации вставал по отношению к чисто аграрным или аграрно-индустриальным странам, в которых подавляющая часть населения живет от доходов от селського хозяйства. В таких экономиках проблемы обеспечения населения минимальным продовольствием решаются совершенно иначе, чем в странах индустриальных или с индстриальным типом сельского хозяйства. В них, как правило, достаточно обеспечить гражданам доступ к земле и другим средствам аграрного производства, и проблема недоедания решается сама собой (если голод, не стал результатом стихийных бедствий). Именно поэтому К.Ведекин писал в 1991 г., что земельное перераспределение в ходе аграрных реформ существенно для агарных экономик и менее значимо для более развитых стран.