Institute for the Economy in Transition Institute for the Economy in Transition
http://www.iet.ru/

               Государственная дума: аграрный вопрос

Е.Серова

Аналитический центр АПЭ (ИЭПП)

 

Так уж случилось в новейшей истории России, что инициаторами аграрных реформ в начале 1990-х годов были не Федеральное собрание, а Президент и Правительство. Радикальный этап преобразований в сельском хозяйстве был начат в самом конце 1991 года указом президента и постановлением правительства, приведших к реорганизации колхозов и совхозов и заложивших концепцию аграрных реформ в стране. В дальнейшем эта концепция развивалась и корректировалась вновь президентом и правительством. Законодательный же орган в основном пытался противостоять этой концепции, хотя и не формулирую собственную. Это противостояние было особенно остро при Государственной думе первого созыва, в Думе же второго созыва противоречия были несколько сглажены. В конечном итоге, несмотря на несогласие большинства депутатов с реализуемой концепцией реформ, стало очевидным, что пересмотр концепции реально невозможен в силу определенного политического пата.

В данной ситуации, когда законодатель не формирует концепцию преобразований, от него требуется создание правовой базы для устойчивого функционирования экономических субъектов. В частности, в области аграрных отношений от Государственной думы данного созыва логичным было бы ожидать принятия комплекса земельных законов (или Земельного кодекса), законов о контроле над качеством продуктов питания, о повышении конкурентности и прозрачности агропродовольственных рынков и т.д. Однако отсутствие консенсуса политических элит по поводу аграрных преобразований создало ситуацию некоторого клинча, когда противники реализуемой концепции не в силах ее остановить, а сторонники не могут настоять на принятии поддерживающих нормативных актов. В результате выше названные системные законы приняты не были, при этом объем работы Думы в аграрной сфере вполне внушителен: принято 6-7 крупных законов, но в основном это законы частного характера.

1.      Аграрные структуры Государственной думы и группы давления

Основная структура, рассматривающая аграрные вопросы в нижней палате российского парламента, – это Комитет по аграрным вопросам, состоящий из 21 депутата. Аграрная партия не прошла 5-процентного барьера на парламентских выборах 1995 года, и в этой связи она не имеет фракции в нижней палате. Тем не менее, аграрная группа довольно представительна и включает в себя 33 члена.

В голосовании по важнейшим вопросам аграрная группа блокировалась в основном с фракцией коммунистов. Однако к концу депутатского срока руководству Аграрной партии стало очевидным, что партия расходится в позициях со своим электоратом. По заказу Мирового Банка летом 1999 года Аналитический центр АПЭ провел масштабный экспертный опрос аграрного истэблишмента. В аграрный истеблишмент мы включили представителей законодательной и исполнительной власти на федеральном и региональном уровне, руководителей сельскохозяйственных предприятий и предприятий агробизнеса, научных сотрудников, преподавателей, сотрудников консультационных служб в АПК, аграрных журналистов и некоторые другие категории экспертов.

Анкеты были распространены среди более 500 экспертов в 8 регионах страны: Москве, Петербурге, Воронежской, Иркутской, Орловской, Псковской, Ростовской, Томской областях. Около трети экспертов представляли законодательные и исполнительные органы власти федерального и регионального уровня, другая треть – руководителей предприятий АПК, последняя треть – науку, систему образования и консалтинга, средства массовой информации и проч. До 45% экспертов были в возрасте от 35 до 50 лет, одна четверть – моложе 35 лет. Женщины и мужчины в выборке были представлены примерно поровну. Экспертов также просили идентифицировать свои политические пристрастия. Так, 12% экспертов отметили свою принадлежность к правому спектру политических сил, 26% отнесли себя к правому центру, 28% - к левому центру, 10% - к левым и оставшиеся 24% сочли себя вне политики.

Среди прочих вопросов экспертам было предложено ответить на вопрос «Выражает ли Аграрная партия России экономические и социальные интересы сельского и сельскохозяйственного населения?». Более 60% экспертов убеждены, что аграрная партия не выражает (или скорее не выражает, чем выражает) интересы сельского и сельскохозяйственного населения. Наиболее скептически настроены по отношению к Аграрной партии представители правого центра (66% экспертов этого политического спектра считают, что позиции партии и сельского населения не совпадают). Таким образом, интересы сельского населения и сельхозпроизводителей не находят адекватного отражения на политической арене общества. Это неизбежно должно было рано или поздно привести либо к созданию новой партии, либо к радикальной трансформации существующей Аграрной партии. Осенью 1999 года именно последнее и произошло: Аграрная партия России вышла из блока с КПРФ и вошла в более правый блок «Отечество-Вся Россия», что означает коренное изменение позиции данной партии. Это, безусловно, повлияет на работу Аграрного комитета Государственной думы третьего созыва.

В Государственной же думе второго созыва интересы сельхозпроизводителей и сельских жителей фактически некому было представлять. В этом смысле законодательная деятельность Думы в области АПК формировалась под давлением не аграрных производителей, а представителей I и III сфер АПК, то есть поставщиков ресурсов для сельского хозяйства, кредитных организаций, агропродовольственных трейдеров. Во второй половине срока работы этой Думы сильное влияние на формирование законодательства оказывал банк СБС-Агро, распределявший основную часть государственных кредитов АПК.

2.      Доля аграрного сектора в федеральном бюджете

Главным экономическим законом Государственной думы, в котором в концентрированном виде отражаются все приоритеты и расстановка политических сил в законодательном органе страны, является закон о бюджете. Аграрное производство было и остается одним из наиболее субсидируемых за счет бюджета секторов национальной экономики: расходы на него постоянно составляют около 25-30% всех расходов на поддержку отраслей народного хозяйства при том, что доля сельского хозяйства в ВВП перманентно падает и сегодня находится на уровне 6-7%. Это говорит о довольно сильном лоббистском потенциале аграрной группы в Государственной думе.

Государственная дума принимает решения только об общей сумме расходов на сельское хозяйство и рыболовство. Распределение этой суммы по конкретным программам определяется правительством. В этом смысле влияние Думы на конкретную аграрную политику оказывается весьма ограниченным. Нам неоднократно приходилось писать о том, что реальный уровень поддержки аграрного сектора определяется не столько суммой расходов на этот сектор, сколько способами их осуществления[1]. Так, международно принятой мерой уровня государственной поддержки сельского хозяйства является так называемый эквивалент субсидий сельхозпроизводителям (ЭСС)[2]. По расчетам Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) ЭСС в 1997 году оказался ниже уровня ЭСС в 1996 году, хотя фактические расходы на сельское хозяйство в федеральном бюджете выросли, и их доля в ВВП тоже увеличилась (Таблица 1).

Нетрудно показать, что значительная часть средств, расходуемых на АПК, достается не сельскому хозяйству, а смежным отраслям. Например, компенсации расходов на минеральные удобрения в результате экономических механизмов перераспределяются в пользу производителей этих удобрений, конечным получателем средств по программе лизинга являются поставщики ресурсов, а не сельхозпроизводители и т.д. Это хорошо подтверждает высказанный выше тезис о том, что основными лоббистами аграрного бюджета в Думе являются представители I и III сфер АПК, а не сельхозпроизводители.

Таблица 1. Расходы на сельское хозяйство в федеральном бюджете

 

Утвержденный бюджет

Исполненный бюджет

% испол-нения

 

млрд. руб.

% ВВП

млрд. руб.

% ВВП

1995

10,2

н.д.

7,0

0,4

68,6

1996

14,5

н.д.

8,5

0,4

58,6

1997

16,1

0,6

12,1

0,5

75,2

1998

12,0

0,42

3,3

0,1

27,5

1999, январь-июль

9,3

н.д.

3,6

0,2

38,7

Источник: Данные РСА

Депутаты аграрной группы очень активно проявляют себя на стадии утверждения бюджета, пытаясь увеличить проектные расходы на АПК, однако они слабо контролируют фактическое использование выделенных средств. Отчетные данные по фактическому использованию бюджетных средств на АПК весьма противоречивы, данные Минсельхозпрода, Минфина и Росстата не совпадают. При обсуждении проекта аграрного бюджета на предстоящий год рациональность использования использованных средств аграрного бюджета предыдущего года фактически не обсуждается.

Наконец, существенным для понимания формирования аграрного бюджета в Государственной думе является то, что доля федерального бюджета в общей поддержке АПК неуклонно падает: если в начале работы Думы второго созыва эта доля достигала 40%, то к концу срока ее полномочий – только 20%. Для сельского хозяйства суммы, выделяемые из федерального бюджета, не являются критически важными, что делает политические дебаты вокруг федерального аграрного бюджета относительно беспочвенными.

3.      Развитие аграрного законодательства

За срок своей работы Государственная дума второго созыва приняла несколько законов по АПК. Часть из них имеет общий характер, затрагивающий весь комплекс отношений в агропродовольственном комплексе. Другая часть направлена на законодательное регулирование отдельных сфер АПК, например, мелиорацию или семеноводство. Кроме того, Дума приняла ряд поправок в ранее действующие законы, например, законы о сельскохозяйственной кооперации, о плате за землю. И, наконец, законодатели обсуждали ряд законов, которые так и не были приняты. В сфере АПК наиболее болезненными оказались вопросы земельного регулирования, в частности проект нового Земельного кодекса Российской Федерации, закон о земельном кадастре.

1.1.            Общие законы по АПК

Земельный кодекс

Основной законодательной коллизией в области аграрного права в Государственной думе второго созыва стал проект нового Земельного кодекса.

Общепринятое заблуждение в обществе, что в настоящее время  в России нет земельного кодекса совсем. Это не так. Сегодня действует Земельный кодекс РСФСР, принятый весной 1991 года. Этот кодекс был ограничен действующей на тот момент Конституцией и не разрешал свободную передачу земель. В новой российской Конституции, принятой на референдуме в конце 1993 года, были провозглашены полные права частной собственности на землю. Ранее действовавший мораторий на продажу земли был снят. В соответствии с новой Конституцией и временными чрезвычайными полномочиями, дающими президенту возможность издавать указы, равные по силе законам, президент издал указ, отменяющий большую часть статей действующего Земельного кодекса РСФСР. Остатки этого кодекса стали наиболее либеральным земельным законодательством, так как не запрещали практически никаких операций с землей. В этом законодательстве остались только два ограничения: цель использования земельных участков нельзя произвольно изменять, и регионы должны установить предельные размеры участков, которые могут находиться в частной собственности гражданина. Практически все сделки с землей не запрещены в явном виде, что означает их легитимность. Принятый позднее Гражданский кодекс развил положения новой Конституции. Однако относящаяся к вопросам земли статья 17 должна была вступить в силу только после принятия нового Земельного кодекса.

Проект нового Земельного кодекса России все четыре года обсуждался в Государственной думе, и дважды президент накладывал вето на принятые парламентом кодексы. Основное разногласие между различными оппонирующими сторонами связано с юридическим режимом для сельскохозяйственных земель. Представленная коммунистами и аграриями оппозиция настаивает на строгих ограничениях на сделки с сельскохозяйственными землями. При этом процесс приватизации несельскохозяйственных земель тормозится этим спором в отношении сельскохозяйственных земель.

Коллизия с Земельным кодексом отражает упомянутое выше стремление оппозиции пересмотреть концепцию аграрных преобразований в России. Как известно, российская аграрная реформа основана на паевом разделении земли бывших колхозов и совхозов. Миллионы новых землевладельцев – собственников земельных паев должны принять решение о распоряжении своим паем: получить его в натре для самостоятельного хозяйствования, сдать его в аренду сельхозпроизводителю или внести его в уставной капитал хозяйственного общества (потеряв тем самым права собственности на него). Концепция реорганизации колхозов и совхозов, построенная на принципе земельных паев, привела к возникновению пара-рынка этих паев. А такой пара-рынок, в свою очередь, создает определенный механизм концентрации земель в руках наиболее эффективных производителей, хотя полномасштабного земельного оборота в стране пока нет[3].

Однако та же концепция земельных паев требует от аграрных менеджеров определенных усилий по привлечению земельного ресурса: подписание арендных договоров, выкуп паев и т.п. Куда проще получить законодательное закрепление земельного ресурса в собственности предприятия, то есть юридического лица. Собственно, все версии законопроекта о земле, представляемые Государственной думой, явно или неявно отражают эту последнюю позицию. Реализация этой концепции будет означать экспроприацию около 12 млн. сельских жителей, ставших собственниками земельных паев. В демократическом обществе вновь вводимый закон не должен ущемлять гражданских прав, объявленных ранее. В экономическом аспекте такой закон также будет означать откат назад. Став собственниками крупных земельных массивов, сельхозпредприятия не станут продавать или арендовать земли друг у друга: они многоземельны, земельный налог слишком низок, чтобы стимулировать освобождение от ненужных земель. Уже сегодня мониторинг использования сельскохозяйственных земель показывает, что крупные сельхозпредприятия недоиспользуют свои земли в значительно большей степени, чем фермеры. Поэтому при реализации Земельного кодекса в таком варианте земельный оборот, перераспределение земель в более эффективные руки, выведение низко продуктивных земель станет нереальным.

Провидимые нами экспертные опросы в течение всего срока работы Государственной думы второго созыва предсказывали ситуацию, при которой ни одна из сторон не сможет настоять на своей позиции, и Земельный кодекс останется не принятым.

Таким образом, земельное законодательство в России представлено Конституцией и Гражданским кодексом, устанавливающими основные принципы землевладения, включая права частной собственности граждан на землю; аннулированным в большей своей части Земельным кодексом РСФСР (1991 года) и рядом указов президента. Данное законодательство является неполным и частично противоречивым. Огромная часть земельных отношений, законами не регулируется, права собственников и арендаторов не гарантированы, нет четко прописанных процедур регистрации земельных транзакций. Поэтому новый Земельный кодекс объективно необходим, и он остается неотложной задачей для новой Думы.

Под занавес своей работы Государственная дума приняла закон о кадастре. Кадастр является системой государственного учёта физических объектов недвижимости для защиты интересов владельцев недвижимости и общества в целом. Земля представляет собой один из наиболее значимых объектов недвижимости, и ее регистрация жизненно необходима для становления земельного оборота в аграрном секторе. Сам факт принятия такого закона означает, что жизнь уже не может ждать Земельного кодекса, и если кодекс еще какое-то время не будет принят, то необходимая правовая база станет развиваться путем «малых законов», решающих отдельные стороны земельных отношений.

Закон о государственном регулировании агропромышленного производства

Государственная дума сознает свою ограниченную возможность влиять на текущую аграрную политику через сугубо бюджетный процесс. В этой связи с 1994 года законодатель не прекращал попыток принять всеобъемлющий закон об АПК или о государственном регулировании АПК. Прообразом данного закона по существу выступали регулярные аграрные билли в США, представляющие очень детально проработанные, финансово подкрепленные перечни программ в области сельского хозяйства. Россия просто не готова к принятию такого рода документа: нет ни опыта государственного регулирования рыночного хозяйства, нет полноценной информации о производстве и рынках, нет аппарата, способного реализовать сколько-нибудь сложные государственные программы и проч.

Тем не менее, в 1996 году Государственная дума приняла закон «О государственном регулировании агропромышленного производства» Первоначально Президент наложил вето на данный закон, но в последствии, в 1997 году, после некоторой доработки закон все же был принят.

В законе сделана попытка установить для правительства определенные наборы методов, которыми оно может воздействовать на агропромышленный комплекс. При этом правительству предписываются достаточно существенные меры по поддержке аграрного сектора. В этой связи возникает несколько вопросов.

Во-первых, ни одна из предписываемых государству мер регулирования не запрещена, и в большинстве случаев уже использовалась на практике и до принятия данного закона, то есть, вообще говоря, не требует какой-либо легитимизации. Это относится и к дотациям производителям, и к минимальным гарантированным ценам, и к импортным тарифам. Более того, набор рекомендуемых мер, видимо, ограничен рамками познаний разработчиков и не включает многие другие меры поддержки АПК, известные и широко используемые в мире, например, методы расширения потребительского спроса на продукты питания, что, бесспорно, служит поддержке аграрного сектора, или прямое поддержание доходов сельхозпроизводителей.  Означает ли отсутствие определенных методов государственной поддержки в законе запрет для правительства их применять? С другой стороны, обязано ли правительство после принятия этого закона использовать все включенные в него методы одновременно (в этом случае многие из них будут находиться во взаимном противоречии)?

Во-вторых, закон по своему содержанию больше напоминает учебное пособие (как уже показано выше, не совсем полное) по методам государственного регулирования АПК, чем реальный нормативный акт. Абсолютное большинство предлагаемых мер поддержки дано без количественных ориентиров. Это и понятно, так как в законе,  не имеющем временных рамок действия, невозможно задавать количественные параметры, ибо невозможно спрогнозировать экономическую конъюнктуру “навсегда”. В США, законодательство которого взято за образец, аналогичный закон принимается один раз примерно в пять лет. В относительно стабильной  американской экономике на такой строк возможны  прогнозы состояния аграрного сектора и экономики в целом, поэтому в указанном  законе детально расписываются не только механизмы поддержки, но и конкретные количественные параметры -  залоговые цены, государственные затраты, точное определение, по каким продуктам, при каких условиях, для каких групп производителей применяются те или иные виды поддержки и т.п.  Принятие закона в таком виде позволяет точно определить необходимый аграрный бюджет для его исполнения. Отечественный закон не может дать ответа на вопрос, сколько его выполнение будет стоить, в каком объеме будет оказана помощь производителям, на каком уровне будет поддерживаться продовольственное производство в  стране при его выполнении.

В-третьих, любой закон должен предполагать механизм контроля над его исполнением, быть реальным юридическим документом. Большинство статей просто невозможно проверить на исполнение: как, например, проверить, гарантирует ли государство равную конкуренцию отечественным производителям с импортными продуктами или нет, если даже само понятие равной конкуренции не определено (в мировой теории такого термина вообще не существует - есть понятия добросовестной и недобросовестной конкуренции). И если даже как-то установлено, что государство не гарантирует, то кто несет за это ответственность, какие санкции правоохранительные органы должны применить?

Как и предсказывалось изначально, реализация закона «О государственном регулировании агропромышленного производства» осталась за пределами возможностей национального бюджета, и закон оказался столь же мертворожденным, как и в свое время печально известный закон “О зерне”.

1.2.            Специальные законы по отдельным сферам деятельности в АПК

Принимая узкоспециализированные законы в сфере ПК, Государственная дума, во-первых, в определенной мере стремилась оправдать свою неспособность принять более общие и насущные нормативные акты, а во-вторых, демонстрировала готовность реагировать на острые проблемы сектора. Однако принятие таких частных законов адресовано симптомам проблемам, но не их первопричинам. Рассмотренные ниже законы говорят от имени законодателя: да, мы видим проблему снижения плодородия почв, проблему семеноводства, материально-технического снабжения сельского хозяйства в России, мы реагируем на эти проблемы. В то же время главная причина этих проблем -  бюджетные ограничения в агропродовольственном секторе - остаются за кадром подобного подхода, и в конечном итоге только что принятые законы остаются номинальными регуляторами, не обеспеченными финансовыми источниками, законами, принятыми «на вырост» экономики. Не случайно законы этого класса переполнены определениями, общими понятиями, отсылками на другое законодательство Российской Федерации.

Законы о мелиорации земель и о государственном регулировании плодородия земель сельскохозяйственного назначения.

В России в настоящее время около 4% осушенных или орошаемых сельскохозяйственных угодий. В силу понятных экономических причин темпы мелиоративного строительства упали катастрофически. Если в 1990 году было введено в эксплуатацию 105 тыс. га орошаемых и 162 тыс. га осушенных земель, то в 1998 году – только 2,4 и 1,6 тыс. га соответственно. Затраты на поддержание уже существующих мелиоративных сетей также резко упали, а это значит их деградацию, потерю урожайности. Не лучше дело обстоит и с неводными мелиорациями. В 8-10 раз сократился объем работ по химической мелиорации, по агролесомелиорации. Применение минеральных удобрений сократилось с 96 кг на га в 1985 году до 14 кг на га 1997 году.

В этих условиях понятно стремление законодателя каким-то образом поддержать мелиорацию земель  и тем самым - плодородие почв в России. Безусловно, нужны правовые нормы регулирования государственной деятельности в этой области, разделение компетенции федеральных и региональных властей. Однако закон о мелиорации касается правового режима только 4% сельскохозяйственных земель в стране (или 0,5% всех земель). В то же время Земельный кодекс, который бы ввел правовой режим для всех земель России остается не принятым. Данный расчет существенно снижает значимость принятого в декабре 1995 года Закона о мелиорации. Кроме того, в условиях отсутствия финансовых источников для проведения мелиоративных работ как у государственных органов, так и у сельхозпроизводителей, актуальность, первоочередность такого закона весьма сомнительна. Особенно обращает на себя противоречивость попыток установить права собственности на мелиоративные системы в условиях, когда права собственности на землю законодательно неурегулированы. Как известно, мелиоративные сооружения являются неотделимыми от земли объектами и, следовательно, разный правовой режим на эти сооружения и на землю нежелателен.

Закон о государственном регулировании плодородия сельхозземель, принятый в июне 1998 года, казалось бы, ориентирован, на все сельскохозяйственные угодья. Однако и этот закон останется долгое время благим пожеланием из-за недостаточного финансирования программ повышения плодородия земель. Как и большинство такого рода нормативных документов, данный закон содержит большое количество назывных статей, не имеющих собственно юридического содержания. Например, перечисляется источники финансирования мероприятий по повышению плодородия почв, включая собственные средства сельхозпроизводителей и кредитов банков (как если бы данные источники до принятия закона были запрещены). Трудно понять различия между государственным контролем над плодородием земель и государственным мониторингом плодородия земель. Статья о государственной поддержки мероприятий в области повышения плодородия почв практически ничего нового не добавляет в ранее принятый закон о государственном регулировании АПК. Все это говорит об отсутствии серьезного правового содержания в законе.

Закон о семеноводстве

Центральным содержанием данного закона, с нашей точки зрения, являются нормы о регулировании оборота семян в стране. Не подлежит сомнению, что контроль над фитосанитарной обстановкой в стране должно следить государство. С этой целью закон регулирует сертификацию реализуемых семян, лицензирования операторов семенного рынка, регламентирует порядок транспортировки и хранения семян, экспорта и импорта семян. В этом смысле закон о семеноводстве наиболее обоснован. Тем не менее, в соответствии со сложившейся традицией, законы не имеют прямого действия и требуют значительного количества подзаконных нормативных актов для своей реализации. Так и в случае с законом о семеноводстве: предполагается, что исполнительные органы будут устанавливать формы сертификатов и этикеток, перечень сельскохозяйственных растений и т.д. Такой порядок (что, безусловно, не является особенностью рассматриваемого закона, но общая беда законотворчества в стране) дает основания для произвола исполнителями этого закона, хотя прямое включение этих положений собственно в закон не является сложной технической задачей.

Закон об инженерно-техническом обеспечении сельского хозяйства

В отличие от предыдущего закона закон об инженерно-техническом обеспечении сельского хозяйства совсем лишен собственного содержания. Реально регулирующие нормы посвящены стандартизации и государственным испытаниям, государственному метрологическому контролю и надзору. Очевидно, что в этой сфере нет агропромышленной специфики, и для правового режима этой деятельности в АПК не было нужды принимать специальный закон. Остальные же нормы данного закона являются либо определенческими, либо «пожелательными». В целом, закон служит чистым примером демонстрации реагирования на проблему, о которой говорилось выше.

Закон о государственном контроле за качеством и рациональным использованием зерна и продуктов его переработки.

Данный закон преследует цель контроля над качеством продовольствия в стране, а именно продовольственного зерна и продуктов его переработки. Проблема контроля над качеством продуктов питания в условиях рыночной экономики стоит для России весьма актуально: советская система контроля оказывается неадекватной новым условиям, рынок захлестнул поток низкокачественного и порой опасного для здоровья продовольствия. Поэтому вместо частного закона о регулировании качества хлебопродуктов было бы целесообразнее принять актуальнейший закон о контроле над качеством продовольствия в целом.

Но главное, что данный закон не дает четкого механизма необходимого контроля даже в рамках этого сегмента продовольственного рынка. Нормы закона сформулированы в очень обобщенной форме, перегружены отсылками на другое законодательство или подзаконные акты. Так, к примеру, установлено, что экспертизу качества зерна проводит орган, специально уполномоченный правительством. Почему бы уже в законе не установить систему органов, обязанных и имеющих право контролировать качество продукта?

Опасной для рынка нормой является установление лицензирования операторов зернового рынка. Уже сегодня, по результатам наших исследований в нескольких регионах России, в ряде сегментов продовольственной цепи стоимость всевозможных лицензий, сертификатов, разрешений по совей доли в себестоимости конечной продукции сопоставима с амортизацией. Введение еще дополнительной лицензии только еще взвинтить цену для покупателя, снизит ее для сельхозпроизводителей, и при этом, скорее всего не поможет улучшить качество хлебопродуктов.

Иными словами, данный закон не решает проблем контроля над качество хлебопродуктов в полном объеме и не может стать образцом для разработки более общего законопроекта по защите населения от некачественных продуктов питания. Такой закон должен стать в ряду первоочередных для Государственной думы третьего созыва, по нашему глубокому убеждению.

1.3.            Общие законы, оказавшие влияние на АПК

На развитие агропродовольственного сектора России за последние 4 года оказали влияние не только специфические законы в области регулирования отношений в АПК, но и общие законы гражданского права, принятые Государственной думой. В частности закон об ипотеке (лето 1998 года) фактически запретил залог сельскохозяйственных угодий из состава земель сельскохозяйственных организаций, крестьянских (фермерских) хозяйств и полевых участков личных подсобных хозяйств, отбросив Росси в этом вопросе к состоянию до 1993 года. Хотя ипотека земель сельскохозяйственного назначения еще не была развита, так как экономическая ситуация не давала ей достаточных оснований для полноценного развития. Тем не менее, в отдельных регионах ипотечная практика существовала, нарабатывался опыт, который мог бы стать неоценимым для разработки ипотечного законодательства в сельскохозяйственной области в последствии. Сегодня в сельском хозяйстве разрешена ипотека только приусадебных участков и земельных участков, занятых зданиями, строениями или сооружениями, в размере, необходимом для их хозяйственного обслуживания.

В Государственной думе активно обсуждалась вторая часть налогового кодекса РФ. В ней активно продвигается идея введения единого сельскохозяйственного налога в сельском хозяйстве. Основным резоном введения подобного налога является желание упростить систему налогообложения в сельском хозяйстве, консолидируя в едином налоге все ныне уплачиваемые сельхозпроизводителями.

Мировая практика не знает примеров применения единого налога на крупные предприятия корпоративного типа. Исключения составляют белгородский и украинский эксперименты, результаты которых пока не совсем очевидны[4]. Нечто подобное единому налогу существует в польском сельском хозяйстве, но там основу агарного производства составляют мелкие крестьянские хозяйства без развитой бухгалтерии, с единым доходом семьи от своей деятельности и т.д.

В России основой аграрного производства сохраняются крупные сельскохозяйственные предприятия, которые, вообще говоря, в состоянии вести полный бухгалтерский учет для расчета по всей совокупности налогов. Большие льготы по налогообложению сельского хозяйства привели к тому, что основными платежами сельхозпредприятий государству является НДС и платежи в социальные фонды. По своей природе НДС не может быть включен в единый налог (неудачный опыт Украины в 1998 году в убедительно это показал). Среди социальных платежей конструкция платежей в фонд социального страхования также не позволяет включить его в единый налог. По тем же основаниям, что и НДС, видимо, сложно включить в единый налог и акцизы (хотя их доля в общих платежах сельского хозяйства и незначительна). Таким образом, полной консолидации все налогов и платежей все равно не получается.

Единый земельный налог, начисляемый от выручки, приведет к росту теневого оборота, станет стимулом сокрытия доходов от реализации, занижения цен. К тому же понятие выручки в условиях огромного распространения бартерных операций крайне неопределенно. Единый налог, исчисляемый от сельхозугодий, приводит к значительному перераспределению тяжести налогообложения на наиболее плодородные регионы, а также на хозяйства с экстенсивной специализацией.

Еще один недостаток единого налога заключается в невозможности регулировать отдельные процессы в производственной сфере с помощью данного налога. Единый налог теряет гибкость разветвленной системы налогообложения, хотя и существенно упрощает учет.

4.      Заключение

Таким образом, развитие законодательства в области АПК Государственной думой второго созыва не содействовало в полной мере развитию правовой основы реформ в этой сфере национально экономики. Основополагающие законы так и остались не принятыми, а принятые законы касались частных вопросов, да и их решали не в полной мере. Иными словами, перед Государственной думой следующего созыва остается огромное поле для законотворческой работы в сфере АПК.

5.      Приложение. Перечень законов в области АПК, принятых Государственной думой второго созыва

1.      № 4-ФЗ от 10.01.96. О мелиорации земель. Принят ГД 8.12.95

2.      №47-ФЗ от07.03.97. О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О сельскохозяйственной кооперации». Принят ГД 12.02. 97

3.      №100-ФЗ от 14.07.97. О государственном регулировании агропромышленного производства. Принят ГД 19.07. 96

4.      №145-ФЗ от 17.12.97. О внесении дополнений в Закон Российской Федерации «О плате за землю». Принят ГД 15.10.97

5.      №149-ФЗ от 17.12.1997. О семеноводстве. Принят ГД 01.11.97

6.      №158-ФЗ от 31.12.97. О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О плате за землю». Принят ГД 18.12.97

7.      №66-ФЗ от 15.04.98. О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан. Принят ГД 11.04.98

8.      №101-ФЗ от 16.07.98. О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения. Принят ГД 03.07.98

9.      №132-ФЗ от 25.07.98. . О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О плате за землю». Принят ГД 15.07.98

10.  №162-ФЗ от 28.10.98. О ставках земельного налога в 1998 году. Принят ГД 16.09.98

11.  №183-ФЗ от 05.12.98. О государственном контроле за качеством и рациональном использовании зерна и продуктов его переработки. Принят ГД 11.11.98

12.  №34-ФЗ от 18.02.99. О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О сельскохозяйственной кооперации». Принят ГД 15.01. 99

13.  №100-ФЗ от 24.05.99. Об инженерно-технической системе агропромышленного комплекса. Принят ГД 02.12.98



[1] См. например, Е. Серова. Экономическое содержание аграрной реформы в России: 1992-1995 гг. - В кн.: Крестьяноведение: Теория. История. Современность. Ежегодник. 1996. С.258-284; Е. Серова. Особенности государственной поддержки аграрного сектора в России. Вопросы экономики, 1996, № 7, стр.88-100; Е.Серова. Диспаритет цен в АПК в переходных условиях. В кн.: Аграрная экономика и политика: история и современность. М.: Аграрный ин-т.1996. Стр. 207-211 и др.

[2] ОЭСР впервые рассчитала этот показатель для России в 1998 году для интервала 1986-1997 год, в 1998 году также проведены расчеты.

[3] Нужно отметить, что отсутствие земельного оборота в сельском хозяйстве не столько следствие неразвитости законодательства, сколько результат долговременного и глубоко сокращения аграрного производства. Еще Д. Рикардо установил, что «цена земли (читай, спрос на землю) определяется ценой пшеницы, а не наоборот».

[4] В 1998 году на Украине в порядке эксперимента в Глобинском районе Полтавской области, Старобешевском районе Донецкой области и Ужгородском районе Закарпатской области был введен единый сельскохозяйственный налог. В единый налог были включены все выплачиваемые сельскохозяйственными производителями типы налогов и обязательных платежей по состоянию на 1.01.1998. С начала 1999 года Законом Украины от 17 декабря 1998 года  N 320-XIV «О фиксированном сельскохозяйственном налоге» описанный выше эксперимент распространен на всю территорию республики.

С 1.08.1996 года в Белгородской области введен единый продовольственный налог с сельскохозяйственных производителей. Базовая ставка налога рассчитана в продовольственной пшенице с гектара пашни. Остальные продукты пересчитываются по установленным коэффициентам. Ставки варьируют по районам в зависимости от качества земли. Совместно с заинтересованными органами разработана схема распределения денежных поступлений от реализации продналога по бюджетам разного уровня и внебюджетным фондам. Сбором и реализацией продналога занимается Продовольственная корпорация. Для сельскохозяйственных предприятий присоединение к системе продналога является необязательным – они могут сохранить прежние платежи.


E-mail: administrator@iet.ru
Copyright © 1999 - 2001 http://www.iet.ru/

Rambler's Top100 Rambler's Top100